Столыпин как реформатор

государственного управления на уровне губернии, уезда и волости. Петр

Аркадьевич лично разрабатывал план этой реформы, и она наглядно

характеризует его как государственного деятеля, хотя и не была реализована.

Столыпин понимал, что государственная машина Российской империи не

готова к решению задач, которые ставило время. Остатки феодальной системы

противоречили новым реалиям, а революция 1905 г. подорвала связи между

центром и провинцией. Вертикаль власти фактически отсутствовала, ниже

губернатора государственные учреждения не были объединены, действовал

архаичный институт предводителей дворянства (кроме губерний, где их

назначали).

Губернаторы не контролировали местные подразделения Министерства

финансов (казенная палата, акцизная палата), учреждения Госбанка,

жандармерию. Губернатор мог вызывать чиновников, проводить расследования и

информировать соответствующего министра, но на этом его власть кончалась.

Он был представителем центральной власти без четких полномочий и действовал

в основном по линии МВД, но также был занят многими бюрократическими

функциями, председательствовал в большом числе губернских учреждений.

С другой стороны, у губернатора было право вето на назначения,

переводы и повышения в должности провинциальных чиновников любых ведомств.

У него было право утверждения официальных лиц дворянских организаций,

членов земских управ и муниципальных дум, городских глав. Причем эти

решения нельзя было обжаловать, и единственная причина, которую ему

достаточно было указать, была неблагонадежность. Также у губернатора был

контроль над полицией, большие полномочия в чрезвычайных ситуациях.

Никаких квалификационных требований к губернаторам не существовало,

они выдвигались в своей массе из петербургской бюрократии, не знали своих

регионов и не обладали нужными навыками.

Основным органом центрального правительства на местах было губернское

правление, которое на практике находилось под контролем МВД и губернатора и

было неэффективно. В правление входили вице-губернатор, советники,

медицинский и тюремный инспекторы, инженер, архитектор и другие чиновники,

назначаемые МВД. Много важных вопросов социальной и экономической жизни

проходило по другим ведомствам и не подпадало под власть губернской палаты.

С другой стороны, все важные вопросы входили в компетенцию

губернатора, причем список мог произвольно расширяться, и лишь

второстепенные вопросы решала губернская палата. Таким образом, никто не

имел полной картины дел в губернии, никто не контролировал ситуацию в

полном смысле слова. Такая система не могла быть эффективной.

Поэтому ее много раз пытались реформировать, а Столыпин понял это еще

в Саратове. Зимой 1906/07 гг. Петр Аркадьевич представил Совету министров

проект реорганизации губернского управления, который был не радикальной

реформой, а реорганизацией существующей системы. Проект ставил целью решить

проблему единства губернской власти, четкого определения функций и статуса

губернатора, повышения эффективности власти.

Ключевым вопросом был статус губернатора. Старый закон гласил, что

губернаторы, как непосредственные начальники губерний и суть первые в оных

блюстители прав самодержавия, получают указания от царя и Сената и

представляют рапорты только им. Но постепенно росло число губерний и

местных учреждений, изменялись экономика и общество, и губернаторы

фактически становились представителями министра внутренних дел. Однако

доклады и отчеты формально представлялись непосредственно императору, то

есть была возможность прямого обращения к царю и - теоретически - оппозиции

министру.

Новая формула закона должна была закрепить фактическое положение дел и

официально делала губернатора первым в губернии чиновником. Губернатор

должен был назначаться царем по предложению министра внутренних дел после

одобрения Советом министров.

Все общие приказы центральной власти должны были доводиться через

губернатора, он надзирал за почти всеми департаментами, кроме юридических

служб, государственного контроля и высших учебных заведений. Проектом за

губернатором сохранялось право вето на назначения, давалась власть в

землеустройстве и просвещении, поручался контроль над сбором налогов, он

становился начальником над всеми видами полиции и отвечал за правопорядок.

Закон оставлял губернатору широкие права в местном самоуправлении,

право посещать и выступать на заседаниях, давать рекомендации министру

внутренних дел о финансировании органов самоуправления.

Вместо губернской палаты предполагалось создание Совета для

объединения всех ведомств и усиления связи с самоуправлением. В него должны

были входить губернатор, его два заместителя (по общим вопросам и по

проблемам полиции), высшие лица всех ведомств в губернии, предводитель

дворянства, председатель земской управы, городской голова столицы губернии,

представители губернского земства и Городской думы.

Для облегчения поиска профессиональных и достойных чиновников

предполагалось существенное повышение зарплаты и введение требования

высшего образования для всех начальников.

Однако проект П. Столыпина встретил сильную оппозицию ряда министров,

в частности В. Н. Коковцова, который не хотел укрепления власти МВД и

протестовал против увеличения расходов. Министры видели в плане простое

усиление роли МВД и торпедировали проект.

Поэтому было предложено ограничить власть губернатора в отношении

ведомств общими вопросами, а также ограничить получение им информации.

Министры потребовали убрать право министра внутренних дел отменять

обязательные приказы губернатора и провинциального Совета - это можно было

сделать только через соответствующие министерства и Сенат. В случае болезни

губернатора заменять его должен был председатель казенной палаты, а не вице-

губернатор по общим вопросам. Предлагалось ограничить права наказывать

чиновников, назначенных правительством, хотя министр юстиции Щегловитов и

требовал убрать судебный иммунитет высших чиновников в губерниях. Оппозиция

министров фактически нейтрализовала реформу.

При этом вся власть должна быть сведена в руки губернатора как "агента

правительства", а не как представителя верховной власти. Многие противники

П. Столыпина стали использовать тот аргумент, что он пытается ограничить

власть царя.

Текст нового закона вызвал шумные протесты нижегородского губернатора

А. Н. Хвостова, которого прозвали "соловей-разбойник", и других политиков

вроде представителя Саратовского земства С. А. Панчулидзева. Заседание

Совета по делам местного хозяйства обычно вел С. Е. Крыжановский, и именно

на него посыпались многочисленные жалобы. Николай П прислал Столыпину

записку следующего содержания: "До сведения моего дошло, что в заседании

Совета по делам местного хозяйства товарищ министра Крыжановский настоял на

изменении закона о губернаторах в смысле

отмены обязанности их блюсти права Самодержавной власти. Что это

значит? Я слышу о его действиях не первый уже раз "[39].

С. Е. Крыжановский сделал официальный рапорт П. Столыпину и разъяснил

существо дела, которое было одобрено Советом министров. К докладу он

приложил прошение об отставке, которое вытекало из недоверия монарха.

Столыпин поехал к царю и привез резолюцию: "Его Величество изволит признать

действия сенатора Крыжановского правильным, а ходатайство об его увольнении

от службы повелел оставить без последствий"[40].

На такой резолюции настоял П. Столыпин, так как это было одобрение и

его личной позиции, а нападки на Крыжановского были наладками на него

самого. Во избежание скандала П. Столыпин попросил С. Е. Крыжановского

сохранить данное дело в тайне.

Как и кто донес до царя подобный "поклеп", осталось неизвестным, так

как царь уклонился от ответа на прямой вопрос П. Столыпина. С другой

стороны, закон вел к ограничению власти монарха, и "доносчик" имел

определенные основания жаловаться. Но тут П. Столыпин продемонстрировал

умение убеждать царя.

Большинство членов Совета местного хозяйства одобрило предложенную

реформу управления, но под давлением дворянской и министерской оппозиции

проект положили под сукно на неопределенное время. Реформа захлебнулась. С

точки зрения С. Е. Крыжановского, с этого момента карьера П. Столыпина

пошла под гору. Административный и полицейский фундамент государства

остался архаичным и не соответствовал новым условиям. П. Столыпин это

понимал, а уступки ободрили его врагов, которые усилили борьбу.

С. Е. Крыжановский в воспоминаниях указывает, что в 1907-1908 гг. он

сделал проект разделения страны на одиннадцать областей с расширением прав

местного законодательства. Этот проект передали царю, но он его отложил и

отдал П. Столыпину. Столыпин также стремился к децентрализации

государственного управления, но громко об этом не говорил и лишь посвятил

А. В. Кривошеина в свои мысли.

На уровне уезда Столыпиным также предполагалось объединение

многочисленных учреждений (присутствий) в одно целое под властью начальника

уезда, назначаемого министром внутренних дел. Этот начальник должен был

заменить предводителя дворянства, в большинстве губерний избираемого

дворянами-землевладельцами.

Ранее уездное Дворянское собрание и его предводитель играли ведущую

роль в делах уездов, причем предводитель не подчинялся губернатору.

Центральное правительство не имело в уезде единого представителя кроме

уездного исправника (главы полиции), здесь было такое же дублирование

функций учреждений, как и на уровне губернии. На уровне волости власть была

в руках земских начальников, которые обычно избирались из местных дворян и

имели все административные и судебные права.

П. Столыпин предложил отменить классовый характер администрации на

уровне уезда-волости, ввести единого представителя центральной власти и

межминистерский совет на уровне уезда во главе с уездным начальником. Как и

губернский начальник, уездный начальник должен был наблюдать за всеми

учреждениями в регионе. В уездный совет должны были войти представители

министерств в уезде, руководители уездного земства и муниципальных дум,

предводитель дворянства. Совет должен был заменить все комитеты по разным

вопросам (призыв в армию, полиция, землеустройство).

Уездные предводители дворянства превращались в представителей своего

класса с ограниченными функциями (надзор за школами, председательство в

уездном земстве и землеустроительной комиссии). Понижение роли уездных

предводителей дворянства встретило сопротивление. Министры считали, что

надо назначать их же и уездными начальниками. Понятно, что это предложение

вызвало и резкую оппозицию со стороны объединенного дворянства. С момента

освобождения крестьян дворянство постепенно утрачивало свою роль, но

продолжало бороться за устаревшие привилегии.

Столыпин был вынужден подчеркивать, что не хочет принижать дворянство.

Как оказалось, во всей империи в 1908 г. было только два (!) уездных

предводителя дворянства, которые не пропустили ни одного заседания

присутствий, в которых они председательствовали. Менее половины

предводителей побывали на 50% заседаний, и половина просто не жила в своих

уездах. Эти цифры были позорными, П. Столыпин распорядился не давать им

огласки и ограничился устным сообщением общих данных, хотя все

заинтересованные лица были в курсе и не оспаривали факты.

Столыпинская реформа уничтожала и земских начальников, вместо которых

вводились участковые начальники, которые должны были наблюдать за всеми

действиями волостного и поселкового земства. Эти предложения также

встретили сопротивление министров. Все хотели ограничения роли уездных

начальников, которые не должны были вмешиваться в местные дела министерств.

Большое внимание Столыпин уделял проблемам местного самоуправления, считал

необходимым расширять права земств, часто встречался с земскими деятелями,

хотя и имел проблемы в Саратове с земской оппозицией. В 1907 г. П. Столыпин

представил Совету министров проект преобразования губернских и уездных

земств и муниципальных дум. Существо проекта сводилось к следующему:

1) ослабление ограничений финансовых прав земств и дум;

2) создание внеклассового земства на уровне волости;

3) интеграция местных учреждений самоуправления и исполнительных органов в

форме губернских и уездных советов;

4) активизация работы Совета по делам местного хозяйства.

Предлагалось отменить ограничения закона 1900 г., запрещавшего

увеличивать доходы больше чем на 3% в год и позволявшего министру

внутренних дел накладывать вето на доходы сверх этих сумм (В. Н. Коковцов

был против расширения финансовых прав земств). Также предлагалось отменить

ряд законов, по которым центр перераспределял доходы от торговли и

промышленности в ущерб земствам. Земствам передавался контроль над многими

дорогами и портами, разрешалось нанимать дополнительных полицейских и

вводить для этого специальный налог.

Кроме того, отменялся закон, по которому губернатор утверждал земских

служащих и имел право их увольнять, сокращался список вопросов, которые

должны были утверждаться исполнительной властью (за ней оставлялось только

утверждение председателей управ и дум).

Предполагалась и некоторая демократизация выборов, в частности

сокращение имущественного ценза наполовину, а налоговых квалификаций для

бизнеса на 1 %. Разрешалось голосовать высшему классу нанимателей квартир,

восстанавливались права евреев участвовать в выборах муниципальных дум и

занимать административные посты. Для крупных землевладельцев предполагался

автоматический статус членов земства.

В феврале 1907 г. Столыпин представил Совету министров свой проект

реформы

поселкового и волостного управления. Предполагалось внеклассовое

волостное земство плюс поселковый сход (под волостью понимался район из

нескольких деревень). На волостное земство должны были быть переданы

вопросы полиции, призыва в армию, регистрации актов гражданского состояния,

сбора налогов. Надзор за этими земствами должен был возлагаться на министра

внутренних дел через уездного начальника и уездный совет.

Проекты обо всех видах самоуправления были представлены во Вторую

Думу, но только волостной и поселковый проекты были рассмотрены Третьей

Думой. При жизни Столыпина ничего не было принято, но здесь больше вопросов

к членам Думы, которые не удосужились заняться вопросом реформирования

управления государства.

В целях укрепления отношений правительства и земских и городских

деятелей Петр Столыпин ввел в действие Совет по делам местного хозяйства,

ранее существовавший больше на бумаге. В Совет включили избранных членов

земств, а не только назначенных губернаторами. Совету дали обширное

помещение для заседаний, было устроено Справочное бюро для информирования

местных деятелей и для получения сведений из министерств. При МВД создали

"Вестник земского и городского хозяйства".

Столыпин использовал Совет как совещательный орган перед передачей

многих законопроектов в Думу, неоднократно выступал в Совете. После его

смерти такое сближение прекратилось, и это сильно повредило власти на

выборах в Четвертую Государственную думу.

8.Реформа полиции.

Что очевидно в деле Азефа, а потом и Богрова, так это некомпетентность

охранки. Деятели полиции преувеличивали роль секретных агентов и

одновременно не умели ими пользоваться. Они тратили много денег на

хитроумные ходы и почти всегда проигрывали революционерам. Это похоже на

сложное и опасное оружие в недостаточно умных руках или даже в руках детей,

не понимающих всей опасности "игрушки".

Некомпетентных полицейских чиновников традиционно терпели

десятилетиями, переводили с места на место, повышали в должности, но не

увольняли. Генерала А. В. Герасимова, например, сняли с должности, но тут

же сделали генералом для поручений при Министерстве внутренних дел, то есть

его возможность влиять на события не уменьшилась. Не слишком пострадали,

как известно, косвенные виновники гибели самого П. Столыпина вроде товарища

министра генерала П. Г. Курлова. Петра Столыпина часто упрекают в создании

полицейского государства, государственном терроре, организации системы

всеобщей слежки и доносительства, жертвой которой он якобы стал и сам.

Сознательно выстраивается либо образ кровожадного предтечи И. Сталина, либо

наивного и недалекого либерала, за широкой спиной которого плелись опасные

козни.

Например, К. А. Кривошеий в своей книге со слов отца утверждает, что

Петра Столыпина подслушивал его собственный Департамент полиции, а он

ничего не мог с этим поделать. Он якобы много раз выражал свое негодование

невидимому подслушивающему агенту во время своих разговоров по телефону. В

это сложно поверить, учитывая жесткий и самолюбивый характер П. Столыпина и

тот маленький факт, что полиция была в его прямом подчинении. Кроме того,

телефонная техника в тот период была на таком уровне, что подслушивать надо

было непосредственно на телефонной станции. Это делало невозможным скрыть

от публики факт подслушивания министра внутренних дел и председателя Совета

министров.

Гораздо более вероятна описанная ситуация для нашего времени, и я

лично знал немало министров и вице-премьеров, которые опасались говорить на

деликатные темы по своему "безопасному" правительственному телефону,

обменивались записками и чинно гуляли по коридорам Кремля, если надо было

обсудить важные вещи.

П. Столыпину не удалось в достаточной мере реформировать органы охраны

порядка, хотя он, безусловно, пытался. Об этом же говорят и многие его

осведомленные современники типа министра иностранных дел А. П. Извольского.

Главная причина неудачи - нехватка времени, отсутствие кадров и иные

приоритеты. В частности, аграрный вопрос представлялся ему тогда гораздо

более важным в начале его деятельности, но он серьезно занимался и

полицией. Вспомним некоторые конкретные действия по реформе полиции.

Например, уже в декабре 1906 г. - январе 1907 г. директор Департамента

полиции М. И. Трусевич создал восемь окружных региональных полицейских бюро

(по 6-12 губерний в округе с центрами в Москве, Петербурге, Казани, Киеве,

Харькове, Одессе, Вильно, Риге, Самаре) для усиления борьбы с революцией.

Губернских жандармских начальников это сильно обозлило, так как на

руководство округами обычно назначали молодых офицеров с широкими правами

(например, с правом обыска и ареста в губерниях округа).

Для повышения качества полицейской системы в те годы выпускались

многочисленные руководства и учебники, проводились периодические сборы

сотрудников и т. д. Внедрялась более утонченная система борьбы с революцией

путем инфильтрации специальных агентов в ряды террористов. Все слышали и о

таком явлении, как "зубатовщина", когда власти пытались "оседлать" и

контролировать рабочее явление путем его стимулирования и направления в

цивилизованное русло.

Все это дало определенные результаты, но, по мнению некоторых

историков, данная система иногда была слишком утонченной для российских

условий и потому неэффективна против убийц и профессиональных террористов.

После ухода М. И. Трусевича в 1909 г. П. Г. Кур-лов постарался как можно

быстрее свернуть реформы и прекратить поощрение молодых и энергичных.

Часто вспоминают известные слова П. Столыпина о том, что его убьет

сотрудник охраны, как свидетельство того, что он не доверял своему

собственному Департаменту полиции, и того, что его хотела убить правящая

элита. В это трудно поверить. Данная фраза лишь напоминала о том конкретном

случае, когда в охрану Зимнего дворца внедрился террорист и Петр Аркадьевич

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12