Петр I

посредством подавления общества, породив феномен отчуждения общества от

власти.

В России налицо особенное, ни с чем не сравнимое развитие, в котором

движение вперед парадоксальным образом переплетается с подавлением

свободы, а технический и другой прогресс — с отчуждением общества от

государства.

В результате исторического развития сложился своеобразный "русский путь"

— от модернизации до модернизации. А поскольку реформы сверху, особенно

внедрение нового, требуют усиление власти, то развитие производительных

сил в России, сопровождаясь волнообразным усилением деспотизма на

каждом витке реформ, шло в сторону уничтожения гражданского общества, до

некоторой степени возрождавшегося, однако после того, как эпоха реформ

проходила.

Реформы Петра заморозили процессы эмансипации частной собственности,

особенно на самом массовом, крестьянском уровне. Подтверждение этому —

разрушение права частного владения землей вследствие введения

уравнительного подушного (вместо поземельного) налога на государственных

крестьян. Со временем этот налог привел к ликвидации частного владения,

переделам земли общиной и ко все возрастающему вмешательству государства

в дела крестьян.

Сейчас, оглядывая разоренную страну, оказавшуюся вдруг, как в давние

времена, нищей и отсталой, который раз в нашей истории ощутив себя

перед неопределенностью будущего, необходимо задуматься, так как пронесла

с собой наша страна сквозь революционные бури вековую традицию создавать

в результате реформ жестко-деспотический режим особого типа, который в

России назывался самодержавием.

Своеобразие исторического пути России состояло в том, что каждый раз

следствием реформ оказывалась еще большая архаизация системы общественных

отношений. Именно она и приводила к замедленному течению общественных

процессов, превращая Россию в страну догоняющего развития.

Своеобразие состоит и в том, что догоняющие, в своей основе

насильственные реформы, проведение которых требует усиления, хотя бы

временного, деспотических начал государственной власти, приводят, в

конечном итоге, к долговременному укреплению деспотизма. В свою очередь

замедленное развитие из-за деспотического режима требует новых реформ. И

все повторяется вновь. Циклы эти становятся типологической особенностью

исторического пути России. Так и формируется — как отклонение от обычного

исторического порядка — особый путь России.

Продлится ли в нашем будущем "изменение обычного исторического порядка"

— особый путь, который в очередной раз ввергнет страну в пароксизм

конвульсивных насильственных изменений, не давая ничего взамен, кроме

перспективы повторения их в будущем, уже на периферии мирового развития?

Или в нашей истории изменится смысл слова "реформа", и мы найдем в себе

силы, возможности и волю занять достойное великой культуры место в этом

мире?

На эти вопросы смогут ответить только историки будущих поколений, но

хотелось бы, чтобы утвердительно — на второй.

Глава 3

Реформы Петра 1

3.1 Формы правовых актов

Рассмотрение непосредственно правовых реформ Петра I я хотел бы начать

именно с рассмотрения форм правовых актов – источников права. Итак,

источники права при Петре I были следующие.

Главным Законом в то время было Соборное Уложение 1649 года.

Уставы издавались для определённого ведомства (Воинский, Морской) или

регулирования определённой отрасли права (Устав о векселях, Воинский,

Краткое изображение процессов или судебных тяжб).

Регламенты (акты учредительного характера) определяли состав,

организацию, компетенцию и порядок делопроизводства органов управления

(Генеральный регламент 1720 г., Духовный регламент 1721 г.).

Указами оформлялось учреждение новых государственных органов и

должностей (Указ об учреждении губерний 1708 г., указ о фискалах 1714 г.),

введение в действие актов отраслевого законодательства (Указ о форме суда

1723г.), назначение на должности (Указ о назначении Позднякова

оберсекретарём Сената 1721 г.). Петром I предпринята попытка разделить

указы на временные и постоянные, присоединив последние к уставам и

регламентам.

В петровский период в среднем в год издавалось около ста шестидесяти

указов. Огромное число нормативных актов, регламентировавших все сферы

жизни, нуждалось в систематизации.

В 1695 г. всем приказам было поручено составить выписки из статей,

дополнявших Уложение и новоуказные статьи. В 1700 г. издан Указ о

составлении нового Уложения. В 1714 г. распоряжение повторилось, однако,

без результатов.

Новые правовые акты дополняли Уложение 1694 г. и регламенты, в случае

разногласий предпочтение отдавалось новым актам. Кодификационные работы

вновь активизировались в 1720 – 1725 гг. За этот период были подготовлены

проекты частей Уложения о суде, о процессе в криминальных, розыскных и

пыточных делах, о наказаниях и рассмотрении гражданский дел.

Для законотворческой деятельности абсолютизма характерна весьма

подробная, тщательная регламентация всех сторон общественной и частой

жизни. Особое внимание уделялось формам правовых актов и правового

регулирования.

Наиболее распространённые формы в первой четверти XVIII в.:

Регламенты. Всего в этот период было утверждено семь регламентов. Они

являлись актами, определявшими общую структуру, статус и направления

деятельности отдельных государственных учреждений.

Манифесты. Издавались только монархом и за его подписью и были

обращены ко всему населению и всем учреждениям. В форме манифестов

объявлялось о вступлении монарха на престол, крупных политических событиях

и акциях, начале войны или подписании мира.

Именные указы. Также издавались и подписывались монархом. В них

формулировались решения, адресованные конкретным государственным

учреждениям или должностным лицам: Сенату, коллегиям, губернаторам. Именные

указы дополнялись уставами, учреждениями или регламентами.

Указы. Могли издаваться монархом или от его имени Сенатом и были

нацелены на решение конкретного дела или случая, введение или отмену

конкретных учреждений, норм или принципов деятельности. В них содержались

правовые нормы и административные предписания. Адресовывались определённому

органу или лицу и были обязательны только для них. В форме указа выносились

судебные решения Сената.

Уставы. Сборники, содержавшие нормы, относившиеся к определённой сфере

государственной деятельности.

Попытка синтезировать вновь принятые правовые нормы и нормы

действующего Соборного Уложения осуществлялась на протяжении 1714 –1718 гг.

Необходимость рецепции норм иностранного права, связанная с изменением

геополитической ориентации страны, потребовала значительной работы по

освоению и переработке иностранных (шведских, германских, французских,

датских) кодексов в 1719 – 1720 гг.[6]

2. Реформы государственного аппарата

Далее на мой взгляд было бы уместно поговорить именно о

государственном аппарате, так как это можно сказать особенная часть

государства и права.

Многочисленные перестройки, проводимые Петром в области управления

государством, привели к созданию централизованной системы органов

управления. В 1721 г. Петра I провозгласили императором, что означало

дальнейшее усиление власти самого царя. «Император Всероссийский - записано

в воинском регламенте, - есть монарх самодержавный и неограниченный.

Повиноваться его верховной власти не токмо за страх, но и за совесть сам

бог повелевает».

1. Сенат

В 1711 г. вместо Боярской думы был учрежден Сенат. Он был образован как

чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военных походах. В него

вошли девять ближайших Петру сановников. Статус нового органа не был

детализирован, это произошло несколько позже - из двух дополнительно

принятых указов стало ясно, что Сенат - постоянно действующий орган.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная

деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные

полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось.

Указом 1711 г. устанавливался порядок заседаний и делопроизводства в

Сенате. Все указы должны были собственноручно подписываться всеми членами

Сената. В 1714 г. меняется порядок принятия решений - вместо единогласного

достаточно было большинства голосов.

В 1711 г. сформировалась система фискального надзора, при Сенате

учреждалась должность обер-фискала. Последний получал возможность

осуществлять надзор за деятельностью госаппарата, используя систему

фискалов.

Все поступающие в Сенат дела заносились в реестр, заседания

протоколировались.

С 1722 г. Сенат посылал в провинции сенатора-ревизора. Генерал-

прокурор мог ставить вопрос перед Сенатом о ликвидации пробелов в

законодательстве и осуществлял гласный надзор за деятельностью Сената и

коллегий.

Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенаторов, на

котором принимались решения) и канцелярию, которую возглавлял обер-

секретарь и которая состояла из нескольких столов (секретный, губернский,

приказный и проч.). В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в

секретарей, канцеляристов и протоколистов (в 1722 г. канцелярия Сената

переподчинена генерал-прокурору).

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата,

рассматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апелляционной

инстанции.

В 1718 г. состав Сената кроме назначенных царём членов вошли все

президенты вновь созданных учреждений-коллегий.

В 1722 г. Сенат был реформирован тремя указами императора. Во-первых,

изменён состав Сената: в него могли входить высшие сановники (по Табели о

рангах - действительные тайные и тайные советники), не являвшиеся

руководителями конкретных ведомств. Президенты коллегий не входили в его

состав (за исключением предшественников военной, морской и иностранной

коллегий), и Сенат превращался в надведомственный контрольный орган.

Для контроля над деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена

должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь

Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались

должности генерал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры

при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности

ракетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учёт служащих

дворян).

Указом «О должности Сената» этот орган получил право издавать

собственные указы. Устанавливался регламент его работы: обсуждение и

принятие решений, регистрация и протоколирование. Круг вопросов, которые

рассматривал Сенат, был достаточно широк: анализ материалов, представляемых

государю, важнейшие дела, поступавшие с мест (о войне, бунтах, эпидемиях),

назначение и выборы высших государственных чинов, принятие апелляций на

судебные решения коллегий.

Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и

осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор

могли быть назначены и отстранены только монархом.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального

управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и

канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.

2. Эволюция боярской думы

Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и

в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами

дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в.

исчезли остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние

частновладельческие города[7].

Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы,

прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную

эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царём все важнейшие

дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое

совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за

деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного

управления.

Численность Боярской думы постоянно возрастала, и её внутренняя

структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы

официально выделилась «Ближняя дума» - прототип кабинета министров; ещё

одра структура - Расправная палата, просуществовавшая до 1694 г.

Боярская дума из политического совета превращалась в судебно-

управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы перешли к Ближней

канцелярии, координирующей работу центральных органов управления.

Чиновники, входившие в канцелярию, объединились в Совет, получивший

название Конзилии министров (8 - 14 человек).

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации

Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе

местничества, окончательно исчез. На вершине властной пирамиды его заменил

новый бюрократический орган. Принципы его формирования и деятельности

существенно отличались от принципов организации и деятельности Боярской

думы.

3. Коллегии

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: Сенатом были

назначены президенты и вице-президенты, определены штаты и порядок работы.

Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре

асессора (заседателя), секретарь, актуариус, регистратор, переводчик и

подьячие. Специальным указом с 1720 г. предписывалось начать производство

дел «новым порядком».

Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел;

2) Казённых сборов;

3) Юстиции;

4) Ревизионная (бюджетная);

5) Военная;

6) Адмиралтейская;

7) Коммерц (торговая);

8) Штатс-контора (ведение государственных расходов);

9) Берг-Мануфактур (промышленная и горнодобывающая).

В 1721 г. учреждена Вотчинная коллегия, заменившая Поместный приказ, в

1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия,

на которую, кроме функций управления промышленностью, были возложены задачи

экономической политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функции

горнодобычи и монетного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720),

объединивший большое число норм и правил, детально расписывающих порядок

работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и

бюрократизации государственного аппарата. Чёткое распределение

ведомственных функций, разграничение сфер государственного управления и

компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточение управления финансами

в едином учреждении - всё это существенно отличало новый аппарат от

приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в

Санкт-Петербург. Сенат и коллегии создавались уже там.

В 1720 г. в Санкт-Петербурге создан Главный магистрат (на правах

коллегии), координировавший работу всех магистратов и являвшийся для них

апелляционной судебной инстанцией. В 1721 г. принят Устав Главного

магистрата, регламентировавший работу магистратов и городской полиции.

Отраслевой принцип управления, свойственный коллегиям, не был выдержан

до конца: судебные и финансовые функции, помимо специальных, возлагались на

иные отраслевые коллегии (Берг, Мануфактур, Коммерц). Вне сферы контроля

коллегий оставались целые отрасли (полиция, просвещение, медицина, почта).

Коллегии не входили даже в сферу дворцового управления: здесь продолжали

действовать Приказ большого дворца и Канцелярия дворцовых дел. Такой подход

к делу нарушал единство коллежской системы.

Преобразование системы государственных органов изменило характер

государственной службы и бюрократии. С упразднением Разрядного приказа в

1712 г. последний раз были составлены списки думных чинов. В ходе создания

новых управленческих органов появились новые титулы: канцлер,

действительный тайный и тайный советники, советники, асессоры и др. Все

должности (штатские и придворные) были приравнены к офицерским рангам.

Служба становилась профессиональной, а чиновничество - привилегированным

сословием.

4. Местное управление.

Местное управление в начале XVIII в. осуществлялось на основе старой

модели: воеводское управление и система областных приказов. В процессе

петровских преобразований в эту систему стали вноситься изменения. В 1702

г. введён институт воеводских товарищей, выборных от местного дворянства. В

1705 г. этот порядок стал обязательным и повсеместным, что должно было

усилить контроль за старой администрацией.

Преобразование местных органов управления началось в городах. В Москве

была создана Бурмистерская палата, которой подчинялись все выборные органы

местного управления (губы). В состав бурмистерских изб входили бурмистры

(выборные от купцов, слобод и сотни), во главе губ стояли президенты.

В 1702 г. отменён институт губных старост и их функции переданы

воеводам, управлявшим делами совместно с выборными дворянскими советами.

В 1708 г. введено новое территориальное деление государства:

учреждались восемь губерний, по которым были расписаны все уезды и города.

В 1713-1714 гг. Число губерний возросло до одиннадцати.

Во главе губернии был поставлен губернатор или генерал-губернатор

(Петербургская и Азовская губернии), объединявшие в своих руках всю

административную, судебную и военную власть. Им подчинялись четыре

помощника по отраслям управления.

В ходе реформы (к 1715 г.) сложилась трёхзвенная система местного

управления и администрации: уезд - провинция - губерния. Провинцию

возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов.

Контролировать нижестоящие административные звенья помогали ландратные

комиссии, избранные из местного дворянства.

Губернии образовались в следующем порядке: в 1708 г. - Московская,

Петербургская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская,

Сибирская; в 1713 г. - Рижская; в 1714 г. - Новгородская; в 1717 г. -

Астраханская.

В качестве основного административного, финансового и судебного органа

в губернии выступала канцелярия. С 1713 г. при губернаторе учреждены

ландраты (советники) из местных дворян. Однако в отличие от городского

самоуправления коллегиальный принцип управления в губерниях не прижился.

Во главе провинции стоял обер-комендант, во главе новой

административной единицы (возникла в 1715 г. в дополнение к трёхзвенной

системе) - «доли» - ландрат.

Вторая областная реформа проведена в 1719 г. Суть её заключалась в

следующем: одиннадцать губерний были разделены на сорок пять провинций. Во

главе этих единиц также поставлены губернаторы, вице-губернаторы, или

воеводы.

Провинции делились на округа-дистрикты. Администрация провинций

подчинялась непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-

контора юстиции, Вотчинная) на местах располагали собственным разветвлённым

аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Важную роль играли такие

местные конторы, как камерских дел (раскладка и сбор податей) и рентерейн-

казначейства (приём и расходование денежных сумм по указам воеводы и

камериров).

В 1719 г. воеводам поручалось наблюдение «за хранением

государственного интереса», принятие мер государственной безопасности,

укрепление Церкви, оборона территории, надзор за местной администрацией,

торгами, ремёслами и за соблюдением царских указов.

В 1699 г. посадское население было изъято из ведомства воевод и

приказов и передано в ведение Бурмистерской палаты (с 1700 г. - Ратуши). В

городах создавались подчинённые Московской Ратуше выборные бурмистерские

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9