бесплатно рефераты
 

Конспект по истории государственного управления

было феодальным органом внесудебной расправы.

Четвертое отделение было создано из канцелярии императрицы Марии Федоровны

(жены Павла 1), Это отделение ведало благотворительными учреждениями и

женскими учебными заведениями.

Пятое и шестое отделения канцелярии считались временными. Пятое отделение

было учреждено для разработки реформ о государственных крестьянах. Ему было

поручено в виде опыта управление государственными крестьянами и имуществами

Петербургской губернии Во главе отделения был поставлен граф П. Д. Киселев.

Шестое отделение было создано "для водворения в Закавказье прочного

устройства", т. е. для разработки административной реформы на Кавказе.

Непосредственным итогом деятельности этого отделения было учреждение

кавказского наместничества 1844-1845 гг.

3. Центральные государственные учреждения

В условиях усложнения задач государства необходимы были новые формы более

гибкого и оперативного центрального управления. Новая система управления -

министерская, основанная на принципе единоначалия, созрела еще в недрах

старой коллегиальной системы. В восстановленных в конце XVIII в. коллегиях

президенты имели большие права, а некоторые коллегиальные учреждения

возглавлялись "министрами" (министр коммерции - во главе Коммерц-коллегии,

министр уделов - во главе Департамента уделов). Своеобразным

"министерством" (внутренних дел, финансов и юстиции одновременно) являлась

канцелярия генерал-прокурора Сената, которой были подчинены после

ликвидации наместников (генерал-губернаторов) местные органы администрации,

полиции, финансов и суда.

В начале XIX в. происходит замена коллегиального управления министерским.

Вопрос о создании министерств обсуждался на заседаниях Негласного комитета.

Проект создания министерств принадлежал деятельному члену комитета Н. Н.

Новосильцеву.

Манифестом 8 сентября 1802 г. в России создавались первые восемь

министерств: военно-сухопутных сил, военно-морских сил, иностранных дел,

внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения, юстиции, а

также государственное казначейство на правах министерства. Каждому министру

предписывалось создать канцелярию и иметь товарища. Коллегии были сохранены

и расписаны между министерствами. В одних случаях в состав министерства

вошла одна коллегия, в других - по нескольку.

Между министрами и коллегиями установились довольно сложные отношения.

Министры не вмешивались в текущие дела коллегий и лишь наиболее важные дела

разрешали под свою ответственность. Этот переходный период был необходим.

Для полного перехода к единоначалию нужен был некоторый опыт, известные

привычки, новые формы делопроизводства, большая слаженность всего

государственного аппарата.

Смешение двух начал в системе управления порождало медлительность в

разрешении дел, множество излишних форм, путаность делопроизводства:

сохранялись и такие недостатки коллегиального устройства, как нечеткость в

разделении дел, известный параллелизм в работе отдельных коллегий.

недостаточная ответственность за ведение дел и т. п. Поэтому с 1803 г.

новые министерские принципы управления, прежде всего единоначалие, начинают

распространяться в отдельных министерствах - коллегиях. Но в большей части

министерств эти изменения произошли только после преобразовании 1810-1811

гг. По закону "О разделении государственных дел по министерствам" 17

августа 1810 г. было упразднено Министерство коммерции (его дела

передавались в Министерство финансов) и созданы новые центральные

ведомства: Министерство полиции и Главное управление духовных дел

"иностранных исповеданий, а по закону от 28 января 1811 г. создавалось

новое центральное государственное учреждение - Главное управление ревизии

государственных счетов. Созданное еще 20 ноября 1809 г. Главное управление

водяных и сухопутных путей сообщения в 1811 г. было переименовано в Главное

управление путей сообщения.

Особое место в истории министерств заняло "Общее учреждение министерств" 25

июня 1811 г., определившее единообразие организации и делопроизводства

министерств, систему взаимоотношений их структурных частей, а также

взаимоотношения министерств с другими учреждениями. Инициатором этого этапа

министерской реформы явился М. Сперанский, использовавший при разработке

законопроектов не только восьмилетний опыт деятельности "министерств", но и

готовые, проверенные на практике образцы организации, делопроизводства и

деятельности министерств наполеоновской Франции. Каждое министерство

получило следующую структуру: во главе министерства стоял министр с

товарищем; при министре имелись канцелярия и совет. Рабочий аппарат

министерства состоял из нескольких департаментов, которые делились на

отделения, а отделения - на столы. В основу организации каждого

министерства был положен принцип единоначалия. Директора департаментов

подчинялись непосредственно министру, начальники отделений - директорам

департаментов, а столоначальники - начальникам отделений.

Совет министра состоял из начальников основных структурных частей

министерства и имел значение органа "для рассмотрения дел, требующих по

бажности их общего соображения". В департаментах и отделениях роль советов

играли общие присутствия. На заседания общих присутствий департаментов и

министерских советов разрешалось приглашать фабрикантов, заводчиков,

купцов, ученых, инженеров и т. д. Вынужденное ходом истории проявлять

интерес к развитию промышленности и торговли и считаться с мнением

предпринимателей самодержавие допускало временное "соучастие" - верхов

буржуазии и интеллигенции в совещательных органах центрального

правительственного аппарата.

В состав министерств включались и так называемые "особенные установления":

канцелярии, счетные отделения, ученые комитеты, лаборатории,

вспомогательные учреждения финансового, технического и другого специального

назначения. Все эти вопросы подробно рассматривались в первой части "Общего

учреждения министерств" - "Образование министерств". Во второй его части -

"Наказе" определялась степень и пределы власти министров, их отношение к

высшим законодательным, административным и судебным органам, к подчиненным

учреждениям; здесь же устанавливались обязанности чиновников министерств.

Министры назначались императором и были ответственны только перед ним.

"Общее учреждение министерств" закрепляло безответственность и произвол

министров, единолично управлявших подчиненными им ведомствами. Закон

предписывал министерствам подавать ежегодные финансовые Отчеты в

Министерство финансов и Государственный совет, а о "видах и Предприятиях к

усовершенствованию' сообщать самому царю.

Принцип единоначалия в центральном управлении вызвал изменения в характере

делопроизводства; коллегиальное делопроизводство заменялось министерским -

"исполнительным". Был регламентирован порядок ведения дел: определенные

формы регистрации, движение документа внутри министерства с указанием

сроков исполнения, отправка документов, проверка исполнения ("ревизия") и

отчетность. О крайнем бюрократизме в делопроизводстве свидетельствовал тот

факт, что документ только в одном департаменте министерства подвергался 34

последовательным операциям. Единообразие в организации, делопроизводстве и

принципах деятельности министерств явилось элементом приспособления

управления России к новым социально-экономическим условиям.

В России с 1811 г. существовали восемь министерств (внутренних дел,

полиции, юстиции, финансов, народного просвещения, военное, морское и

иностранных дел); три главных управления (духовных дел иностранных

исповеданий, ревизии государственных счетов, путей сообщений); на правах

центральных ведомств действовали Главное казначейство и Департамент уделов.

Завершение организации министерств в России способствовало оформлению

ведомств. Сложные задачи феодально-крепостнического государства в новых

исторических условиях социально-экономического развития России тпебовали

более четкого отраслевого разграничения не только в центре, но и на местах.

Центральный аппарат министерства с его местными органами и учреждениями

составил отныне единое ведомство со своими административными порядками,

составом чиновников, бюджетом, иногда своим ведомственным территориальным,

не совпадавшим с общим административно-территориальным делением

(ведомственные "округа"). С первых же лет существования министерств одной

из важнейших форм руководства центрального аппарата каждого министерства

подведомственными местными учреждениями явилось издание министерствами и

даже отдельными их структурными частями циркуляров и распоряжений (в

военном и военно-морском министерствах - приказов) - административных

актов, разъяснявших и конкретизировавших применение законов,

устанавливавших нормы деятельности местной администрации. Эти акты

рассылались местным учреждениям, а также частично публиковались в органах

ведомственной печати.

Число ведомств за первую половину века оставалось примерно одинаковым. В

1802 г. их были 10 (8 министерств, Государственное казначейство и

Департамент уделов), а к 1860 г.-12(9 министерств и 3 главных управления).

С 181 1 г "Общее учреждение министерств" было введено в большинстве

министерств. Долго удержались коллегии в Морском министерстве (до 1827 г.),

Министерстве иностранных дел (до 1832 г.) и Министерстве народного

просвещения (до 1863 г.).

Государство уделяло большое внимание совершенствованию внутрими-нистерской

организации, Исчезнувшая в 10-х годах во многих министерствах должность

товарища министра в середине 20-х годов была восстановлена. С 1 января 1827

г. были восстановлены и ежегодные министерские отчеты. Во второй половине

30-х годов большинство министров получило право еженедельных

"всеподданейших" докладов императору.

4. Местные государственные учреждения

Основными административно-территориальными единицами дореформенной России

являлись губернии и уезды. В начале XIX в. (1803) число губерний возросло

до 48, а к середине века (1850) достигло 52. Учреждение министерств не

предусматривало повсеместного восстановления института наместников.

"Особенное" управление сохранилось лишь в некоторых местностях России,

главным образом на окраинах, где трудности связи с центром требовали

расширения прав местной администрации. Наместники существовали в царстве

Польском (с 1815 г.), на Кавказе (1844-1845 гг.), а генерал-губернаторы - в

Финляндии, Западной и Восточной Сибири, Прибалтике, Оренбургском крае,

Новороссии, а также в столицах государства (Петербурге и Москве). Если в

начале XIX в. были 3 генерал-губернаторства (с восемью губерниями в них),

то в 1850 г. было 10 генерал-губернаторств с двенадцатью губерниями.

Генерал-губернатор являлся главой местной администрации нескольких

губерний, входящих в генерал-губернаторство. Его связь со всеми

правительственными и сословными учреждениями вверенных ему губернии

осуществлялась через канцелярию. В своей деятельности генерал-губернаторы и

наместники руководствовались весьма неопределенными формулировками

"Учреждения о губерниях" 1775 г., дававшими им широкий адми нистративный

простор. Мало что изменила в их деятельности и инструкция 1853 г. Она

только подчеркивала ответственность генерал-губернатора за "состояние

умов".

С начала века сложилась ведомственная ("линейная") система управления; все

местные должностные лица и учреждения (за исключением наместников и генерал-

губернаторов) были распределены по соответствующим министерствам-

ведомствам.

Местные учреждения Министерства внутренних дел. В дореформенной России

сохранилась в основном система административно-полицейских

правительственных учреждений и сословных органов, созданная в 1775-1785 гг.

Главой местной администрации являлся губернатор, который выполнял свои

функции с помощью административных учреждений: канцелярии губернатора,

губернского правления, ряда комиссий, комитетов и присутствий. С созданием

министерств губернаторы стали подчиняться Министерству внутренних дел.

Для истории местной администрации дореформенной России характерны усиление

власти губернаторов, рост их влияния на местные органы "сех ведомств

(осуществляемые иногда в форме так называемого "надзора" губернатора за

учреждениями самых различных ведомств) и постепенное падение

самостоятельности губернских правлений. Все эти процессы были закреплены в

"Наказе губернаторам" 3 июня 1837 г., провозгласившем губернатора "хозяином

губернии".

Со второй четверти XIX в. широко практиковалось назначение вместо обычных

гражданских губернаторов, военных губернаторов, которым кроме местной

администрации и полиции были подчинены воинские части местных войск и

военные учреждения на территории губернии.

Основным административным учреждением губернии считалось губернское

правление, возглавляемое губернатором. В законах подчеркивалось, что оно

"управляет в силу законов всей губернии" и является коллегиальным

учреждением под председательством губернатора. Фактически к середине XIX в.

губернское правление превратилось в своеобразную исполнительную канцелярию

при губернаторе. Роль общего присутствия губернского правления сводилась к

ознакомлению с новыми законодательными актами и распоряжениями, к ряду

хозяйственных операций (например, к совместному участию с казенной палатой

в торгах), к обсуждению некоторых мелких вопросов организации и

делопроизводства. Все основные дела губернского правления были

сосредоточены в канцелярии правления, аппарат которой делился на четыре

отделения. Первое отделение канцелярии заведовало обнародованием законов,

наблюдением за исполнением распоряжений губернатора и губернского

правления, газетой "Губернские ведомости". Через второе отделение

губернатор осуществлял руководство полицией, третье - связь администрации с

местными судами, и, наконец, четвертое - с финансово-хозяйственными

органами.

Функция губернатора и губернского правления были обширны, и для Усиления

оперативности их деятельности в первую половину XIX в. был создан ряд

коллегиальных учреждений: комитетов, комиссий или присутст вий под

председательством губернатора. Личный состав этих учреждений был

приблизительно одинаков. Это были губернский предводитель дворянства,

губернский прокурор, председатель казенной палаты, управляющий палатой

государственных имуществ и ряд других должностных лиц губернии.

Наибольшее значение имели созданные еще в XVIII в. губернские рекрутские

присутствия, переименованные в 1831 г. в рекрутские комитеты. Они издавали

ряд распоряжений по проведению рекрутских наборов и следили за исполнением

этих распоряжений уездными рекрутскими присутствиями (комитетами). С

помощью комитетов и комиссий местная администрация губернии осуществляла

некоторые хозяйственно-административные функции- Комиссия народного

продовольствия разрешала задачи создания запасов продовольствия;

строительная и дорожная комиссии осуществляли руководство по строительству

дорог и казенных зданий; для сбора статистических сведений в губерниях

возникли губернские статистические комитеты. Ряд учреждений этой группы

были связаны с разрешением различных медицинских вопросов (оспенные и

холерные комитеты, комитеты общественного здравия, присутствия по

освидетельствованию умалишенных). Кроме того, существовали губернские

комитеты земских повинностей, попечительные о тюрьмах комитеты, комитеты об

уравнении городских повинностей, врачебно-полицейские комитеты (в столицах)

и другие учреждения.

Деятельность этих комиссий и комитетов носила казенно-бюрократический

характер и ложилась дополнительным гнетом на народные массы Созданные

комиссией народного продовольствия на случай голода "запасные хлебные

магазины" являлись средством обогащения чиновников; сами же "магазины", как

правило, пустовали. Оспопрививание не носило обязательного характера и

охватывало только местную помещичье-чиновничью и купеческую верхушку.

В 1838 г. во многих губернских городах России были созданы губернские

комитеты о раскольниках, в состав которых входили губернатор, местный

архиерей и жандармский штаб-офицер. Это были чисто полицейские органы

борьбы с раскольниками. Порядок деятельности большинства этих учреждений

был сессионный, а делопроизводство велось в канцелярии губернского

правления.

Грубые и жестокие феодальные приемы управления особенно процветали в

исполнительных инстанциях местного аппарата - полицейских учреждениях. Во

главе всей уездной полиции с 1775 г. стоял уездный исправник, при котором

находилось полицейское управление, называемое земским судом. В состав

земского суда кроме исправника и 4-5 дворянских заседателей с 30-х годов

XIX в. входили два заседателя от государственных крестьян. Канцелярия

земского суда возглавлялась секретарем и состояла из двух столов:

исполнительного и следственного (предварительное следствие находилось в

ведении полицейских органов).

Уезд являлся самой мелкой административной единицей. Увеличение населения в

уездах и рост крестьянских волнений вызвали необходимость разделения уездов

на более мелкие территориальные полицейские единицы По "Положению" 3 июня

1837 г. учреждались станы. В каждый стан осуществлении своих полицейских

функций становой пристав опирался на сельскую выборную полицию удельных и

государственных крестьян - сотских и десятских, а также на вотчинную

полицию помещиков. Центром стана являлось местечко или заштатный город.

В городах "охрана тишины и порядка" возлагалась на полицию, сохранявшую

организационное устройство, данное "Уставом благочиния" 1782 г.

К органам администрации и полиции на местах примыкали органы жандармерии,

находившиеся в ведении Штаба корпуса жандармов. С *827 г. вся страна, за

исключением Польши, земель Войска Донского и Кавказа, была разделена на

пять (впоследствии восемь) жандармских округов. Во главе каждого округа

стоял жандармский генерал. Округ делился на Отделения", охватывающие от

одной до трех губерний.

Специфика управления отдельными окраинами определялась местными задачами

царизма. Например, на Кавказе она была вызвана частыми войнами с Турцией и

Персией и почти постоянным состоянием войны с борющимися за свою

независимость горскими народами, в Польше - необходимостью укрепления

западных границ и угрозой восстания и т. п. "Местные" задачи военного

подавления окраин требовали предоставления администрации этих окраин

широкой самостоятельности в действиях, известной "независимости" от

центральных, а порой и высших правительственных учреждений.

Особенности управления Сибирью. К началу XIX в. Сибирь представляла собой

одно генерал-губернаторство, разделенное на три губернии: Тобольскую,

Томскую и Якутскую. Увеличение русского сибирского населения, возрастание

значения Сибири как места ссылки, социально-экономические сдвиги в развитии

нерусских народов - все это вызывало необходимость организации более гибкой

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17


ИНТЕРЕСНОЕ



© 2009 Все права защищены.