Экологическая экспертиза

методическое регулирование, в свою очередь, опирается на соответствующие

нормативные (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия,

инструкции, рекомендации, методики и др.) документы и материалы,

разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями.

Изучение и последующий комментарий существующей системы нормативно-правовых

российских и действующих в России международных документов в области

экологической экспертизы и ОВОС составляют первоначальный этап подготовки

эколога-эксперта.

Структура российского законодательства в области экологической

экспертизы. В настоящее время систему российского законодательства в

области экологической экспертизы и ОВОС составляют: статьи 41 (п.3) и 42

Конституции РФ, целевой федеральный закон "Об экологической экспертизе" и

ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ "Об охране окружающей природной

среды", являющегося фактически "Основами российского экологического

законодательства". Помимо федеральных законов действуюет ряд

конкретизирующих их постановлений Правительства, а также несколько

дополняющих указов Президента РФ. На основе Конституции и указанных законов

федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и

управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления

постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне

соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане),

другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы

соответствующего уровня. Однако данный процесс находится пока в самом

начале своего развития.

Оба выше указанных закона регулируют в основном государственную ЭЭ, в

меньшей степени - общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.

Закон "Об охране окружающей природной среды" содержит специальный

раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и

принципам (ст.35), в т.ч. принципу обязательности (ст.36), объектам (ст.37)

и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст.38). Специальная

статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст.39), которая практически не

регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной

экспертизы. Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем

присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области. Это

статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а

также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим

требованиям, учитываемым в ходе ЭЭ.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" развивает нормы

предыдущего, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и уже целиком

посвящен этому вопросу. В законе впервые дается определение экологической

экспертизы вообще, а не только государственной (ст.1), более подробно

раскрываются принципы (ст.3) и указываются виды ЭЭ (ст.4). Глава II

закрепляет полномочия органов государственной власти и местного

самоуправления, в т.ч. Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ

(ст.5), вопросы ведения субъектов РФ (ст.6) и полномочия органов местного

самоуправления в области ЭЭ (ст.9). Кроме того, данная глава, впервые

упоминает понятие "специально уполномоченные государственные органы в

области экологической экспертизы" распределяет их полномочия, права и

обязанности между федеральным (ст.7) и территориальным (ст.8) уровнями.

Глава III закона полностью посвящена государственной экологической

экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст.11) и уровня

субъектов федерации (ст.12), дает юридическое определение понятия

"специально уполномоченные государственные органы в области экологической

экспертизы"(ст.13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст.14),

определяет статус и обязанности экспертной комиссии (ст.15), её эксперта

(ст.16) и председателя (ст.17), а также юридическую силу заключений

экспертной комиссии и государственной экологической экспертизы (ст.18).

Более подробно, хотя не с должной степенью глубины, глава IV данного закона

регламентирует общественную ЭЭ (ст.20), её объекты (ст.21), порядок (ст.22)

и условия (ст.23) проведения, правила регистрации ОЭЭ (ст.24), статус

заключения (ст.25) и права граждан, а также общественных организаций в этой

области (ст.19). В специальной главе (гл.V) закреплены права (ст.26) и

обязанности (ст.27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах

главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст.28) и ОЭЭ (ст.29).

Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII,

закрепившая соответствующие виды нарушений (ст.30) и виды ответственности

за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную

(ст.31), административную (ст.32), материальную (ст.33) и гражданско-

правовую (ст.34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в

области ЭЭ (ст.35). Закрепляется принцип верховности международного

законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст.36), а также

содержатся нормы (ст.38) о приведении в соответствии с данным законом всех

правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов федерации, а

также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов,

подлежащих ей.

Выше указанные фадеральные законы формируют "Основы законодательства в

области ЭЭ", но практически, не являясь законами прямого действия, они

требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных правовых

актов Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного

самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ и

ОВОС (имеющей общефедеральную юридическую силу) относятся следующие

подзаконные нормативно-правовые акты, в числе действующих среди которых,

отмечаются:

постановления Правительства РФ - "Об утверждении Положения о порядке

проведения ГЭЭ", "Об утверждении норм оплаты труда членов экспертных

советов (комиссий) и внешних экспертов", "Об оплате труда внештатных

экспертов ГЭЭ", "О государственной экспертизе градостро-ительной и проектно-

сметной документации и утверждении проектов строительства", "Об утвер-

ждении Положения о государственной экологической экспертизе" (п.п.14 и 15),

"Об утверждении Временного положения о финансировании и кредитовании

капитального строительства на территории РФ", "Об утверждении Положения о

порядке подготовки, рассмотрения и проведения государ-ственной экспертизы

технико-экономических и коммерческих предложений и обоснований целесо-

образности, эффективности и возможности участия российских организаций в

строительстве объектов за границей на основе межправительственных

соглашений об экономическом и техническом сотрудничестве", "Об органах,

осуществляющих государственную экспертизу запасов полезных ископаемых,

геологической, экономической и экологической информации о представляемых в

пользование участках недр", “О порядке разработки, согласования,

государственной экологической экспертизы, утверждения и реализации схем

комплексного использования и охраны водных ресурсов” и др.;

в числе указов Президента РФ не отмечается напрямую регулирующих

область ЭЭ и ОВОС, одноко все же заслуживают внимание два указа - "О

государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению

устойчивого развития" и "О концепции перехода РФ к устойчивому развитию" .

Первый документ в числе основных стратегических направлений деятельности по

обеспечению экологически безопасного устойчивого развития приоритетным

называет "экологически обоснованное размещение производительных сил" (что

подразумевает проведение ОВОС и экологической экспертизы). В Концепции

также содержатся косвенные указания на необходимость развития ЭЭ и ОВОС:

"оценка хозяйственной емкости экосистем и определение допустимого на них

антропогенного воздействия" относится к основным направлениям перехода

России к устойчивому развитию; государственное управдение процессом

перехода страны к устойчивому развитию предполагает "разработку системы

программных и прогнозных документов" (являющихся по сути вариантами ОВОС,

подлежащих ГЭЭ); "... механизмы разработки и принятия решений должны ...

учитывать последствия реализации этих решений в экономической, социальной,

экологической сферах..." (для чего и предназначено проведение ОВОС);

нормативные документы специально уполномоченных государственных

органов в области ЭЭ - Госкомэкологии (Минприроды) РФ и его территориальных

органов - приказы: "Об утверждении Инструкции по экологическому обоснованию

хозяйственной и иной деятельности”. "Об утверждении Положения об оценке

воздействия на окружающую среду в РФ", "О комплексной системе оценки и

нормирования качества окружающей среды", "Об утверждении формы заключения

ГЭЭ", "Об утверждении Руководства по проведению ОВОС при разработке

обоснований инвестиций в строительство, технико-экономических обоснований

(ТЭО) и/или проектов строительства, реконструкции, расширения, технического

перевооружения, консервации или ликвидации хозяйственных и/или иных

объектов и комплексов", "Об утверждении Требований к материалам,

предъявляемым на ГЭЭ для отнесения отдельных участков РФ к зонам

чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия", "Об

утверждении Регламента проведения ГЭЭ", "Об утверждении Перечня нормативных

документов, рекомендуемых к использованию при проведении ГЭЭ, а также при

составлении экологического обоснования хозяйственной и иной деятельности";

письма и разъяснения: "О государственной экологической экспертизе", "О ГЭЭ

предприятий с иностранными инвестициями", "Об обязанности использования

процедуры и результатов ОВОС при разработке предплановой, предпроектной и

проектной документации"; другие документы: "Об учете экологического фактора

при приватизации государственных и муниципальных предприятий, организаций",

Руководство по экологической экспертизе предпроектной и проектной

документации;

нормативные документы и материалов других ведомств, имеющих отношение

к ЭЭ: документы строительных ведомств - "Об утверждении Инструкции о

порядке разработки, согласования, утверждения и состав обоснования

инвестиций в строительство предприятий, зданий и сооружений", Инструкция о

порядке проведения экспертизы проектов строительства (реконструкции) зданий

и сооружений, "О порядке проведения государственной экспертизы

градостроительной документации и проектов строительства в российской

Федерации", Методика оценки воздействия промышленных предприятий на

окружающую средц по техногенны факторам, Руководство по составлению раздела

"Охрана природы и улучшение окружающей среды градостроительными средствами

в проектах планировки и застройки городов, поселков и сельских населенных

пунктов", Природоохранные нормы и правила проектирования; документы

Минздрава - Санитарные правила проектирования, строительства и эксплуатации

полигонов захоронения неутилизируемых промышленных отходов. Методические

рекомендации. Гигиеническая оценка утилизации твердых и концентрированных

жидких отходов химических производств на предприятиях других отраслей

промышленности; документы Госгидромета - Рекомендации по составлению

сводного тома "Охрана атмосферы и предельно допустимые выбросы (ПДВ)"

города (населенного пункта) и его макет, Инструкция о порядке рассмотрения,

согласования и экспертизы воздухоохранных мероприятий и выдачи разрешения

на выброс загрязняющих веществ в атмосферу по проектным решениям. ОНД 1-84,

Сборник законодательных, нормативных и методических документов для

экспертизы воздухоохранных мероприятий, Методика обоснования экологических

нормативов выбросов от стационарных источников, Типовая инструкция по

организации системы контроля промышленных выбросов в атмосферу в отраслях

промышленности; документы Госатомнадзора - Основные положения подготовки,

рассмотрения и принятия решений по изменениям проектной, конструкторской,

технологической и эксплуатационной документации, влияющим на обеспечение

ядерной и радиационной безопасности, Положение по организации и

проведению экспертизы проектных и других материалов и документации,

обосновывающих безопасность ядерно- и радиационноопасных объектов и

производств; документы Госгортехнадзора и др. ведомств - Положение о

порядке выдачи специ-альных разрешений на виды деятельности, связанные с

повышенной опасно-стью промышленных производств (объектов) и работ, а также

с обеспечением безопасности при пользовании недрами, Инструкция о порядке

переоформления лицензий на пользование недрами;

нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ:

региональные правовые акты только формируются в соответствии с федеральным

законодательством. В большинстве субъектов федерации специально

уполномоченные государственные органы в области ЭЭ имеют, готовят и

утверждают на территориальном и ведомственном уровнях соответствующие

Положения об организации и проведении ГЭЭ, реже - Регламенты ГЭЭ, ещё реже

- документы по ОВОС. В числе "передовых" в этом деле субъектов федерации

можно назвать Республику Татарстан, имеющую полный наиболее полный сборник

документов и г. Москву, подготовившую аналогичный пакет документов и

материалов. Что касается Москомприроды, то специалисты данного комитета по

ряду вопросов находятся впереди, в частности, первыми разработав

предложения о введении Государственной экологической классификации

намерений и деятельности и соответствующее Положение;

Международные документы. Отдельную группу документов и материалов, не

всегда входящих в число, относящихся к российскому законодательству в

области экологической экспертизы и ОВОС, но являющихся его источниками,

являются нормативные акты международных организаций (ЕЭК, ЮНЭП ИКАО,

МАГАТЭ, МОТ и др.), а также международные договора (конвенции),

ратифицированные или подписанные Россией. Существуют и рекомендательные

материалы, которые в России не применяются, но берутся в качестве

прототипов при подготовке национальных документов в области ЭЭ и ОВОС.

Одним из важнейших международных документов в изучаемой области

является Международная конвенция об оценке воздействия на окружающую среду

в трансграничном контексте. Конвенция, которую в 1991 году учредил ещё

СССР, а Россия подтвердила своё участие в ней, хотя пока так и не

ратифицировала её. В Конвенции впервые определяются на международном уровне

обязанности официальных лиц и права общественности в тех ситуациях, когда

на территории одной страны планируется осуществление деятельности, которая

может оказать неблагоприятное воздействие на среду обитания и население

другой страны.

Вторым, не менее важным для России, претендующей на вступление в

Европейское экономическое сообщество (ЕЭС), международным документом в

области ЭЭ и ОВОС, является Директива ЕЭС № 337/85 об оценке воздействия

некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду. Директива

закрепила основные принципы ЭЭ и ОВОС, необходимость информирования

общественности и активного её участие на всех стадиях проведения ЭЭ,

обязательность проведения консультаций между заинтересованными ведомствами,

публикации результатов экспертизы.

Определенный интерес при изучении ОВОС представляет трехтомный

Технический документ Всемирного Банка - Международного банка реконструкции

и развития (МБРР) "Справочное пособие по экологической оценке", описывающий

процесс экологической экспертизы, рассматриваемые при этом глобальные,

отраслевые и социально-культурные проблемы, применение при экологическом

анализе метода "затраты-выгоды", способы стимулирования природоохранных

институтов, участие общественности, а также конкретные инструкции к

различным видам хозяйственной деятельности.

Технические документы. Последней группой документов и материалов, также

не входящих в число правлвых, но учитываемых при проведении ЭЭ и ОВОС,

являются Государственные стандарты, нормы, правила и порядки, перечни и

классификаторы (ГОСТы, ОСТы, СНиПы, СП, СанПиНы, СН, ОСП, ОНТП, НРБ, ПБТРВ,

НВН и др.), а также руководства, методики, методические и др. рекомендации,

справочные и иные пособия (РД, РДС, ОНД, МУ, МР и т.д.). Это нормативно-

технические документы, содержащие конкретные количественные нормативы,

показатели и др. критерии для проверки предлагаемых решений на соответствие

этим экологическим требованиям. Их число огромно, поэтому более подробно

они разбираются в отдельной теме.

Тема № 2. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ И ОВОС

Теория экологической экспертизы и проведения ОВОС находится в стадии

разработки, однако её основы в любом случае должны составлять: цели, задачи

(основные функции), принципы , типизация объектов и субъектов, вносящая

различия в процедуру при её организации и проведении. Главным моментом

является комплексность и разносторонность в рассмотрении данного явления,

включающего в себя различные стадии, в том числе ОВОС, государственную и

общественную экологическую экспертизу намерений и проектных решений,

экоаудит действующих объектов, задачи которого во многом перекрываются с

функциями экологического контроля (мониторинга). Понимание этих вопросов

важно для формирования основы знаний эколога-эксперта широкого профиля.

Как было указано выше (см. введение), в традиционном (узком) смысле, в

соответствии с российским законодательством и юридической литературой,

экологическая экспертиза (ЭЭ) определяется как установление соответствия

намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и

определение допустимости реализации объекта ЭЭ в целях предупреждения

возможных неблагоприятных воздействий этой деятельности на ОС, а также

связанных с ними социальных, экономических и иных последствий реализации

объекта экологической экспертизы. Её принято рассматривать как

предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной

документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов,

нормативов, и иных объектов, веществ, материалов, решений и т.д.

требованиям экологической безопасности и охраны ОС.

На самом деле это более широкое понятие, охватывающее область

социально-экологической, информационно-управленческой практики, включающей

в себя:

оценку (исследование и прогноз) комплексного воздействия на

окружающую среду, а также последствий намерений, планируемой или уже

реализованной деятельности,

контрольную проверку обоснованности материалов и документов, её

характеризующих, на соответствие экологическим требованиям, с учетом

результатов оценки экологической ситуации и мнения общественности.

Тем самым, экологическая экспертиза (ЭЭ), являющаяся эффективной

организационно-правовой формой предупредительного контроля и

самостоятельным видом управленческой деятельности, фактически сегодня

включает в себя три неравнозначных компонента: оценку воздействия на

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12