Инструменты региональной экономической политики (на примере регионов Севера)

2. Инструменты региональной политики.

2.1. Макроэкономические инструменты.

Выше мы показали, что региональная политика располагает широким

спектром инструментов, которые могут использоваться для достижения

поставленных целей. Конкретный набор используемых в регулировании

регионального развития макроэкономических и микроэкономических инструментов

зависит от принятой в той или иной стране особенностей экономического

устройства, практики, традиций. В дальнейшем регионы, которые по тем или

иным причинам требуют государственной поддержки, будем называть

проблемными, а регионы или ареалы, которым оказывается правительственная

помощь – ареалами помощи.

Выше мы говорили о том, что к числу макроэкономических инструментов

относятся монетарная, внешнеторговая и фискальная политики, которые

используются двояким образом: либо на уровне центрального правительства,

когда оно обеспечивает дифференциацию воздействий на регионы, либо контроль

над инструментами региональной политики передается на уровень отдельных

регионов.

Кредитно-денежная политика традиционно определяется на национальном

уровне. Поскольку на рынке капиталов отдельные регионы выступают как

ценополучатели, попытки дифференцировать процентные ставки для различных

регионов практически не предпринимаются. Внешнеэкономическое регулирование

также осуществляется, как правило, на национальном уровне, за исключением

случаев особого регулирования в отдельных регионах, например, свободных

экономических зонах.

Наиболее распространенным инструментом макроэкономического

регулирования является фискальная политика, которая используется на

национальном уровне и на уровне отдельных регионов.

Государственная фискальная политика состоит в воздействии на уровень

выпуска продукции и доходов через изменение налогов и государственных

расходов. Ее использование на национальном и региональном уровнях исходит

из двух основных посылок:

- рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос и ведет к

расширению объема выпуска продукции и уровня занятости;

- увеличение суммы налогов сокращает располагаемый доход и ведет к

сокращению расходов, снижению спроса и через него – к снижению объема

выпуска продукции и занятости.

Инструменты фискальной политики используются на региональном уровне,

также как и на национальном, в двух формах: как автоматические

стабилизаторы и как активные регулирующие меры.

Автоматические стабилизаторы - это такие механизмы в экономике,

действие которых уменьшает реакцию производства на изменения совокупного

спроса.

Главными экономическими стабилизаторами являются пособия по

безработице и подоходный налог. Особенности их действия состоят в том, что,

во-первых, смягчая последствия изменений совокупного спроса, они помогают

стабилизировать выпуск продукции, во-вторых, они включаются автоматически,

т.е. не нуждаются в том, чтобы кто-нибудь решал, когда им следует вступать

в действие.

Их способность стабилизировать выпуск продукции следует из того, что

пропорциональный налог на доходы уменьшает величину мультипликатора, а это

значит, например, что любое падение инвестиций ведет к уменьшению выпуска

продукции на меньшую величину.

Однако автоматические стабилизаторы не в состоянии решить множество

задач, которые стоят перед экономической политикой, поэтому все

правительства пользуются мерами активной фискальной политики, которые

состоят в регулировании налоговых ставок и величины государственных

расходов.

Государственные расходы на территории осуществляются в форме

государственных закупок и социальных выплат (трансфертов), которые

производятся федеральным правительством, региональными правительствами,

органами местного самоуправления.

Налоги также выплачиваются правительствам разного уровня

территориального управления. Макроэкономическое влияние, которое оказывает

на развитие региона фискальная политика, осуществляется через изменение

величины конечного спроса в регионе, поэтому оно идентично для всех

государственных расходов и налогов независимо от того, правительство какого

уровня их производит.

Величину этого влияния на региональные макроэкономические показатели

можно оценить через региональный мультипликатор. Поскольку региональные

мультипликаторы могут существенно различаться по регионам, то и влияние

идентичных мер фискальной политики на различные регионы существенно

различается, т.е. идентичные в отношении всех регионов меры приводят к

разным экономическим последствиям. Например, одинаковые по объему

государственные закупки, произведенные в различных регионах, приводят к

разному увеличению производства и занятости.

Параметры фискальной экономической политики, задаваемые на уровне

национальной экономики, позволяют регулировать спрос для экономики в целом,

однако они оказывают различное влияние на разные регионы, в этой связи и

возникает необходимость в региональной дифференциации экономической

политики.

Дифференциация фискальной политики осуществляется по следующим

направлениям:

- региональная дифференциация налоговых ставок;

- региональная дифференциация государственных расходов, касающихся как

государственных закупок, так и социальных трансфертов.

На первый взгляд региональная дифференциация фискальной политики

выглядит как весьма эффективное средство для разрешения проблем отдельных

регионов. Действительно, за счет дифференциации ставок налогов можно

увеличить спрос в регионах, которые страдают от недостаточного спроса, и

наоборот, уменьшить спрос в регионах, испытывающих его избыточное давление.

К аналогичным результатам приводят трансферты правительства, направляемые в

проблемные регионы с целью стимулирования в них экономической политики.

Однако в действительности влияние мер фискальной политики на регион

ограничивается множеством факторов.

Попытки стимулировать производство в отдельных регионах через

увеличение конечного спроса в регионе при помощи мер фискальной политики

реализуются через систему межрегиональных и внутрирегиональных

взаимодействий. Их эффективность зависит от соотношения региональных и

межрегиональных мультипликаторов и вызываемого ими эффекта распространения,

т.е. влияния изменения конечного спроса на поддерживаемый регион и через

него на все другие.

В придачу к проблемам межрегионального перераспределения эффектов

фискальной политики горизонтальная дифференциация налоговых ставок

вызывает, как правило, сильную политическую оппозицию со стороны регионов,

которые оказываются объектами налоговой дискриминации. В этом отношении

государственные расходы являются более гибким инструментом, поскольку они

могут дифференцироваться по регионам центральным правительством, а, кроме

того, часть этих расходов приходится на региональные правительства и органы

местного самоуправления, которые могут проводить самостоятельную политику.

Реальные возможности использования средств фискальной политики

органами территориального управления различных уровней для регулирования

регионального развития зависят от государственного устройства страны, а

также от распределения полномочий между властными органами различных

уровней: центральным, региональными правительствами, органами местного

самоуправления.

2.2. Политика стимулирования занятости.

Межрегиональные различия в уровнях заработной платы не являются

главным стимулом к межрегиональному перемещению рабочей силы, а рынки труда

являются географически разделенными. Действие рыночных механизмов

ограничивается целым набором факторов, которые приводят к тому, что

пространственное распределение рабочей силы не всегда отвечает правилам

экономически рационального поведения.

В идеале, региональная политика должна использовать такие меры,

которые приводят к перемещению труда в те регионы и сферы экономической

активности, в которых предельный продукт наиболее высок.

Это предполагает два типа политических действий: стимулирование

перемещения предложения труда между регионами и политику повышения

миграционной активности работников внутри региона, имея в виду перемещение

работников между секторами регионального хозяйства, а также достижение

соответствия между профессионально-квалификационным составом работников и

структурой рабочих мест региона.

«Существуют три основные группы факторов, которые препятствуют

мобильности труда:[4]

- межрегиональные различия в заработной плате не соответствуют

различиям предельной производительности труда, что возникает вследствие

несовершенной конкуренции на рынке труда;

- работники могут не реагировать на межрегиональные различия в

заработной плате, даже если они не соответствуют различиям предельной

производительности труда, вследствие несовершенной информации о

региональных рынках труда, т.е. наличии рабочих мест и уровне заработной

платы, социальных условий и т.д.;

- наличие препятствий для миграции, в числе которых финансовые

препятствия, состоящие в высоких затратах на переезд и обустройство на

новом месте, высокой степени риска, связанного с поиском работы и

обустройством на новом месте, а также препятствий социального и морального

свойства».

В соответствии с делением всех причин, препятствующих межрегиональной

миграции на три группы, меры региональной экономической политики,

нацеленные на их устранение, также можно разделить на три группы:

- предоставление работникам «правильных» сигналов относительно

регионов и секторов хозяйства, отличающихся наиболее высоким уровнем

производительности труда, что достигается путем специальных выплат

работникам (надбавок, бонусов) в отдельных регионах и секторах;

- развитие информационной сети, способствующей получению

потенциальными мигрантами по возможности полной информации относительно

положения на региональных рынках труда в регионах, а также социально-

экономических условий миграции;

- создание благоприятных финансовых условий и стимулов для мигрантов,

которое осуществляется путем разработки специальных государственных

миграционных программ, предполагающих финансовую поддержку мигрантов.

Программы финансовой помощи при переезде реализуют как

правительственные организации, так и фирмы, которые имеют собственные

программы подготовки и переподготовки кадров для предприятий, создаваемых в

различных регионах. Сложнее обстоит дело с преодолением препятствий

социально-морального характера, что достигается путем предоставления

финансовых льгот и грантов, а также информации о преимуществах регионов, в

которых привлекаются потенциальные мигранты.

2.3. Политика стимулирования капитала.

Экономическая политика, проводимая в отношении регулирования

регионального рынка труда, тесно связана с политикой в отношении

стимулирования перераспределения ресурсов капитала, в силу их взаимосвязи

эти два типа экономической политики при их реализации должны

анализироваться вместе.

Политика повышения мобильности капитала, в конечном счете, нацелена на

достижение соответствия между спросом и предложением на рынке труда путем

регулирования его предложения.

При этом спрос на труд, включая квалификационный состав работников,

пространственную и отраслевую структуру занятости, предполагается заданным.

Поэтому другая сторона проведения экономической политики на рынках труда

связана со стимулированием спроса на труд, прежде всего в регионах с

высоким уровнем безработицы, что достигается методами политики перемещения

капитала.

Политика воздействия на капитал нацеливается либо на внутренние

условия функционирования фирм, существующих в регионе, либо на повышение

мобильности капитала и перемещения его из регионов, в которых существует

избыточный спрос на рабочую силу, в регионы, где имеется избыток

предложения рабочей силы.

В первом случае задачей региональной политики является повышение

производительности фирм, уже существующих в тех или иных регионах, а также

создание более эффективной внутрирегиональной структуры производства. Для

этого используются следующие меры:

- воздействие на структуру затрат предприятий с целью укрепления их

финансового положения, для чего вводятся налоговые скидки на заработную

плату и прибыль, административное регулирование заработной платы и

занятости (неполная рабочая неделя, административные отпуска, сдерживание

роста заработной платы и т.д.);

- повышение конкурентоспособности продукции путем предоставления

грантов и субсидий фирмам на улучшение организации производства,

технологий;

- помощь фирмам в разработке альтернативных планов дальнейшего

функционирования, когда рабочих и предпринимателей связывают долгосрочные

соглашения. Этот способ предпочтителен, когда закрытие предприятий в

определенных местах нецелесообразно по социальным причинам;

- стимулирование структурных сдвигов в хозяйстве региона, которые

могут быть нацелены либо на повышение доли отраслей с высокой добавленной

стоимостью, либо на повышение занятости;

- создание в регионе полюсов роста посредством стимулирования развития

пропульсивных отраслей, положительный эффект от развития которых

распространяется на имеющиеся в регионе отрасли, повышения инновационной

активности, привлечения в регион высококвалифицированных менеджеров.

Политика повышения мобильности частных капиталов имеет три основные

формы:

- субсидии;

- налоги;

- административный контроль.

Целями такой политики являются привлечение капитала в одни регионы и

ограничение или запрещение развития фирм в других регионах. Поскольку

политика, направленная на перемещение капитала, реализуется преимущественно

путем предоставления субсидий на используемый капитал или на затраты труда,

рассмотрим более подробно эти два инструмента региональной политики.

«Субсидии могут реализовываться в двух формах.

Первая форма – постоянно действующие субсидии, которые производят на

экономику эффект, подобный тому, что возникает при девальвации, т.е.

происходит относительное снижение издержек производства в регионе и

повышается сравнительная конкурентоспособность производства. Целью таких

субсидий является снижение цен на продукцию, производимую в проблемном

регионе. Эти субсидии не оказывают прямого влияния на повышение заработной

платы или прибыли, но вследствие роста конкурентоспособности продукции

может вырасти региональный экспорт, и как следствие – региональные доходы и

занятость.

Вторая форма – временные субсидии, направленные на покрытие

первоначальных операционных издержек и поддержку вновь создаваемых фирм.

Они действуют до того момента, когда фирма начинает работать в стабильном

режиме. Временные субсидии направлены на повышение конкурентоспособности

вновь создаваемых или перемещаемых в проблемные регионы фирм». [5]

Субсидии, направленные на стимулирование капитала к перемещению в

определенные районы, предоставляются фирмам в различных формах: в виде

грантов, налоговых льгот, дешевых кредитов, снижения арендных ставок на

землю и производственные помещения, субсидий на труд, общих субсидий на

производственные затраты, снижения транспортных тарифов и другие виды

субсидий на затраты или производство.

2.4. Селективная поддержка развития регионов.

Одной из целей региональной политики является сглаживание

межрегиональных различий, которое достигается за счет разрешения проблем

отстающих в развитии регионов, на территории которых по тем или иным

обстоятельствам складывается неблагоприятная социально-экономическая

ситуация. Государственная экономическая политика, проводимая в отношении

проблемных регионов, носит селективный характер, т.е. связана с выработкой

комплекса мер, применяемых по отношению к конкретному региону.

Селективную поддержку регионального развития нельзя строго отнести к

собственно макроэкономическим или микроэкономическим регуляторам, поскольку

для ее реализации может использоваться практически весь инструментарий

экономической политики, включая фискальный механизм, стимулирование труда и

капитала, создание специальных зон, принятие региональных программ.

Эффективность селективной региональной политики зависит от следующих

обстоятельств:

- наличие четких критериев выбора регионов, которые являются объектами

государственной поддержки;

- дифференциация объемов предоставляемой регионам государственной

поддержки в различных ее формах в зависимости от конкретных задач;

выбор приоритетных секторов в проблемных регионах, на стимулирование

которых должна направляться государственная поддержка;

- выбор источника средств стимулирования регионального развития.

Объектами селективной государственной поддержки являются проблемные

регионы. Выбор регионов, которые должны стать объектами государственной

поддержки, является сложной задачей, которая решается каждой страной

самостоятельно. Сюда относятся депрессивные районы, районы нового освоения,

слаборазвитые, приграничные районы, районы экологического бедствия и т.д. в

зависимости от этого выбора определяется и набор инструментов региональной

политики, при помощи которого власти намереваются разрешить их проблемы.

Для того чтобы селективная поддержка была действенной, регионы,

являющиеся ее объектами, должны отличаться особой остротой проблем и

поэтому претендовать на их приоритетное разрешение. Одним из возможных

критериев для оценки особой остроты проблем является сравнение текущего

(депрессивного) экономического положения региона с другими территориями и

его собственным прежним состоянием. Однако четких и прозрачных критериев

выбора проблемных регионов нет.

В большинстве стран в качестве объектов селективной поддержки

выделяется по крайней мере три типа регионов: депрессивные промышленные

регионы; депрессивные аграрные регионы; перенаселение городские ареалы.

В дореформенной практике проведения региональной политики в Росси и

бывшем СССР объектами селективной поддержки являлись, как правило, районы

нового освоения, депрессивные промышленные районы и слаборазвитые районы.

в условиях реформы на первый план с точки зрения необходимости

селективной государственной поддержки их развития вышли слаборазвитые

регионы и депрессивные районы, к которым относят районы, охваченные

структурным кризисом, обусловленным переходным состоянием экономики. Эти

районы некогда развивались вполне успешно, а затем стали кризисными,

уступив свое лидерство другим районам. Именно утрата ведущих позиций,

структурный кризис экономики и связанные с этим трудности означают

Страницы: 1, 2, 3, 4