Контрольная: Муниципальное право

госу­дарственную службу. По Положению 1864 года прави­тельственными властями

утверждались только председа­тель земской управы, по Положению же 1892 года -

все члены управы; столичные городские головы вообще назна­чались царем от

представления Министерства внутренних дел, товарищи городских голов и городские

головы губерн­ских, областных городов и городов, образующих градона­чальства,

утверждались министром внутренних дел, голо­вы других городов - губернатором.

В Положении 1864 года не было прямо указано на по­следствия неутверждения

избираемого в председатели управы. В Положении 1892 года указано: в случае

неут­верждения избранных в управу лиц назначаются новые выборы, на которых

неутвержденные лица уже не могут баллотироваться, и в случае неутверждения

вновь из­бранных, должности в управе замещаются по назначению министра

внутренних дел или губернатора, с тем ограни­чением, что назначаться могут лишь

лица, имеющие право быть избранными в качестве гласных. В городах послед­ствия

неутверждения были те же.

При подготовке Положения 1892 г. Министерством внутренних дел предлагалось

вместо выборных управ уч­редить земские присутствующие, состоящие из членов,

назначаемых правительством. Это логично вело вообще к замене земских учреждений

государственными. Поэтому от предложений Министерства отказались, но зато

Положе­ние о губернских и уездных земских учреждениях 1892 года признало

выборных членов уездов состоящими на го­сударственной службе с вытекающими

отсюда послед­ствиями: теперь вопрос об ответственности (уголовной и

дисциплинарной) членов управ возбуждался не только со­ответствующим земским

собранием, как было по Положе­нию 1864 года, но и губернатором. Замечания и

выговоры членам земских управ делались губернским по земским делам

присутствием, в других случаях - для членов гу­бернских управ - дисциплинарные

взыскания налагались постановлением совета министров внутренних дел с

утверждением министра. Таким образом зависимость зем­ских управ от

правительственных учреждений существен­но укрепилась.

К числу дел, которыми призваны были заниматься земские органы, Положение 1890

г., относило заведывание местными губернскими и уездными земскими

повинностя­ми, заведывание капиталами и другими имуществами земства; попечение

об устранении недостатка продо­вольственных средств и оказание помощи

нуждающемуся населению разрешенными законом способами; содержание в исправности

состоящих в ведении земства дорог; устрой­ство и содержание земской почты;

заведывание взаимным земским страхованием имуществ; заведывание земскими

лечебными и благотворительными учреждениями; участие в мероприятиях по охране

народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; забота по

пред­упреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;

попечение о развитии средств народно­го образования и установленное законом

участие в заведывании содержимыми за счет земств школьными и другими учебными

заведениями; воспособление зависящими от земства способами местному земледелию,

торговле и про­мышленности; удовлетворение возложенных на земство потребностей

воинского и гражданского управления; дела, предоставленные ведению земских

учреждений на основа­нии особых законоположений и уставов. Причем при

раз­граничении обязанностей между губернскими и уездными земствами исходили в

соответствии со ст. 3 Положения из того, что к ведению губернских земских

учреждений отно­сятся те из предписанных дел, которые касаются всей гу­бернии

или нескольких уездов, а к ведению уездных зем­ских учреждений - те, которые

затрагивают каждый от­дельный уезд.

Кроме того, уездные и губернские земские учреждения участвовали в делах,

которые не относились Положением к обоим уровням земства. В частности, уездные

земства уча­ствовали в формировании низшего звена системы россий­ских судов,

выбирая мировых судей. Выборы производи­лись в очередных заседаниях уездных

земских собраний в порядке, установленном для выборов в земские собрания.

Список кандидатов в мировые судьи составлялся предво­дителем уездного

дворянства и утверждался губернатором. Списки избранных в мировые судьи

представлялись на утверждение сенату[4]

.

Что касается органов городского самоуправления, то содержание их деятельности

примерно такое же, что и у земских учреждений. Городскому самоуправлению не

пре­доставлялись, естественно, попечение о земледелии и со­держание почт.

Вместе с тем города призваны были заниматься устройством музеев, театров и

других подобного рода учреждений, водоснабжением и освоением городов, а также

попечением об устройстве православных храмов и поддержанием их "в исправности и

благолепии", а равно попечение об учреждениях, имеющих целью укрепление

религиозных чувств и поднятие нравственности городского населения.

Таким образом, круг ведения земских учреждений и городских самоуправленческих

установлений по букваль­ному смыслу закона был достаточно широк. Причем закон

1892 г. многим отличался от закона 1864 г. Но такой раз­машистый стиль

регламентации полномочий местного са­моуправления сочетался с чрезвычайно

скрупулезным определением прав и обязанностей местного самоуправле­ния,

учреждаемым другими законами и уставами и ставя­щим самостоятельность действия

земских и городских со­браний и управ в жесткие ограничительные рамки.

Прав был А. Васильчиков, когда писал: "... круг дей­ствий земских учреждений

в России касается всех частей внутреннего управления... До какой степени их

ведение независимо и самостоятельно при существующих админи­стративных

порядках, действительно ли это участие, попе­чение, заведывание,

предоставленное по закону местным жителям, достаточно ли обеспечены земские

интересы этим либеральным, но несколько голословным перечнем занятий - это

другой вопрос"[5]. И решался этот

другой во­прос отнюдь не в пользу широкой самостоятельности земств Уставом о

земских повинностях, Положением об управлении земским хозяйством, Уставом о

воинской по­винности, Уставом Лесным, Уставом об общественном при­зрении,

Уставом об обеспечении народного продовольствия, Уставом врачебным и многими

другими законами, положе­ниями и инструкциями.

Положение о губернских и уездных земских учрежде­ниях прямо ссылалось на

другие законодательные акты при регламентации важнейших вопросов деятельности

земств. В содержащихся в нем правилах о составлении, утверждении и исполнении

земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных бюджетов) прямо

указывалось, что в смету должны быть внесены все расхо­ды обязательные для

земства на основании Устава о зем­ских повинностях, а также других уставов,

положений и узаконении. Внесение же в смету необязательных расходов зависит от

усмотрения земских собраний. Но что такое обязательные расходы по Уставу о

земских повинностях? Не перечисляя всех их, укажем, что в их число входило

сооружение и содержание в исправности состоящих в ве­дении земства грунтовых

дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на границах уездов и

губер­ний, выплаты прогонных и порционных денег чинам строи­тельных отделений

губернских правлений, отряжаемых по строительным и дорожным делам местного

земства, со­держание подвод для разъездов должностных лиц и для земской почты;

суточное содержание чиновников, коман­дируемых внутри губернии по делам земств;

ежегодный отпуск сумм на усиление средств казначейства; расходы по передвижению

в губернии уездной полицейской стражи; обязательное пособие на'содержание

состоящих в ведении правительства учебных заведений; расходы, обязательные для

земств на основании Устава общественного призрения. К числу натуральных

повинностей принадлежали содер­жание в исправности почтовых, торговых и военных

дорог, соединяющих города - губернские, уездные и иные - меж­ду собой и с

местами пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод

для разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц

гражданского ведомства, снабжение квартирами и квар­тирными потребностями в

городах и селениях чинов уезд­ной полиции, а также некоторых чинов гражданского

ведомства.

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на местности",

возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном образовании (кроме школ,

на­ходящихся в ведении правительства), ни о здравоохране­нии, ни о

благоустройстве в собственном смысле слова в Положении ничего нет. В сметах

расходов должны быть согласно ст. 156 Положения подробно и по установленной

единообразной форме исчислены все статьи предпола­гаемых расходов с показанием,

к какому именно роду и виду повинностей относится каждая статья. В соответствии

со статьей 157 Положения "При составлении сметы соблю­дается в назначении

издержек надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и

потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые

ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей. "Расходы,

коих цель есть украшение какой-либо местности, допускаются только в самых

благоприятных обстоятельствах, когда нет в виду других необходимых или

соединенных с очевидной и важ­ной пользой расходов уже более или менее

значительных по соразмерности со средствами земства". Что такое рас­ходы "на

украшение местности" - не указывалось. В смысл этой формулы вряд ли можно было

вложить расходы на благоустройство, на создание новых школ, библиотек или на

другие подобные цели. Они не были "необходимыми" расходами.

Для исполнения перечисленных других земских повин­ностей Положение определяло

источники доходов земств, порядок взимания земских сборов, процедуру

составления смет и раскладок, исполнения росписи земских повинно­стей, контроля

за финансовой деятельностью со стороны правительственных властей. Причем

регламентировалось это более подробно и детально, чем в Положении о губерн­ских

и уездных земских учреждениях. К доходам земств относились сборы: 1) с

недвижимых имуществ в городах и уездах, как то: с земель жилых домов и

фабричных, завод­ских и торговых помещений и вообще со всякого рода зда­ний и

сооружений за некоторыми исключениями; 2) с про­мысловых свидетельств; 3) с

проезжающих по дорожным сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств;

4) с лиц и установлений, не исполняющих нату­ральных повинностей по истреблению

вредных для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств

поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла вне

городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых

мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, произво­дящимся в мировых

судебных установлениях, вычеты из жалования и других окладов у чиновников

земств и др.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале

земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских

повинно­стей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая сумма

распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе плательщиками

земских сбо­ров. Таким образом, процесс начинался "снизу". Разумеет­ся, для

объективной раскладки необходимы были немалые усилия по оценке имуществ, с

которых взимались сборы. Для этого существовали специальные губернские и

уезд­ные оценочные комиссии. Например, в уездах в их состав входили уездный

представитель дворянства, податный ин­спектор, один из участковых земских

начальников по наз­начению губернатора, представитель уездной земской управы,

два члена уездного земского собрания, два члена от городской думы уездного

города по ее выбору, а также членов от ведомств (государственных имуществ,

уделов и горного, по одному от каждого в тех уездах, где существу­ют казенные и

удельные имущества и горные промыслы). Уже сам состав оценочных комиссий не

позволял никаких вольностей в пользу увеличения окладов имущих слоев. Кроме

того, самим законом устанавливались жесткие пра­вила оценки, которые

освобождали от обложения такие объекты, которые обеспечивали преимущества более

зажи­точным категориям населения как дворянского, так и ку­печеского сословий,

а также предпринимателей-промыш­ленников.

Сначала общие основания оценки недвижимых иму­ществ составлялись губернской

оценочной комиссией, за­тем они сообщались на заключение уездным земским

со­браниям и уездным оценочным комиссиям. Следующий этап - передача

исправленных оценок с учетом мнений уездных земств на заключение губернского

земского со­брания. Однако этим дело не кончалось. Если соглашение между

губернским собранием и губернской оценочной ко­миссией не достигалось, а также

если заявлял возражение против оснований оценки губернатор или управляющий

казенной палатой, то дело представлялось на разрешение министра финансов по

соглашению с министром внутрен­них дел и другими министрами "по

принадлежности".

Таким образом процент оценки имущества для после­дующего определения

налоговых сумм заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же

самое и с последующим распределением взимаемых сумм по кон­кретным

налогоплательщикам и составлением смет расхо­дов. Эти два этапа расписаны в

Законе о земских повинно­стях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены

под контроль правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько

статей Устава о земских повин­ностях, чтобы стала ясна сила административного

пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связан-иую с

определением доходов и расходов. Каждое мини-стерство или главное управление

получало из губернии нроекты смет и раскладок денежных земских повинностей

(кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и рассматривало

их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами и с положением

губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с утвержденными

раскладками и сметами истекающего тре­хлетия"; изыскивались причины возвышения

или пониже­ния сметных и раскладочных статей с тем, чтобы никакая статья

издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах, изыскивались меры к

возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по цене предметов, и

заклю­чения свои по рассмотренному проекту сообщались ми­нистру финансов, у

которого они сосредоточивались из всех министерств.

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и расходам

по земским повинностям но­вого трехлетия. В ней по установленной форме

предназна­чалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких ис­точников

следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности,

ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит

израс­ходовать на каждый род и вид повинностей в той самой губернии (или

области), к которой принадлежат те мест­ности. Затем общая роспись сборов и

расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась законода­тельным

порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В каждую губернию

поступали выписки из общей росписи о денежных земских повинностях, а также

выписки из подлинных смет и раскладок с теми исправле­ниями, какие по

заключению министерств и главных управлений и законодательном рассмотрении

состоялись и Высочайше утверждены[6]

.

Характеризуя систему составления земскими учреж­дениями смет и раскладок,

порядок расходования со­бранных налогов, А. Васильчиков подчеркивал, что

право самообложения не может быть предоставлено неограничен­ному произволу

местных учреждений, это право есть не­отъемлемая принадлежность верховной

власти, и без по­трясений всего государственного механизма не может быть

изъята из круга действий центрального правительства, самодержавного или

представительного. Он так определял оптимальную схему действий земских

властей в финансо­вой сфере: а) определение местных потребностей на пред­меты

расходов, установленные общими государственными узаконениями; б) раскладку

этих расходов по нормам и правилам, узаконенным высшим правительством и на те

предметы, которые обложению подлежат; в) самостоятель­ное и независимое

производство расходов по всем предметам ведомства земских учреждении.

А. Васильчиков издал свой капитальный труд о само­управлении в 1870-1871

годах. Он не мог сообщить читате­лю, что расходование земствами установленных в

сметах сумм вскоре после издания Положения о земских учреж­дениях 1864 г. тоже

было поставлено под контроль прави­тельственных чиновников. Согласно Уставу о

земских по­винностях 1899 года и дополнений к нему 1906 и 1908 годов расходы по

земским сметам, деятельность земств по дого­ворам и соглашениям ("при займах,

покупках и иных дей­ствиях, по исполнению повинности хозяйственным обра­зом")

были вменены "тщательному наблюдению губернато­ра".

И вот такого рода земская система налогообложения, по мнению некоторых

авторов, упрекающих "современных первооткрывателей самоуправления" в

"невежестве" и претендующих на свою исключительную компетентность в этих делах,

"сейчас как никогда может быть востребова­на"24. Воистину надо

совершенно не знать реалий россий­ского местного самоуправления конца XIX века,

чтобы призывать к использованию опыта организации его финан­сов.

Пожалуй, самая неприемлемая для нынешней нашей практики черта организации

всей деятельности, в том чис­ле в сфере финансовой, земского и городского

самоуправ­ления того времени заключалась именно в том, что оно было под

прессингом "коронной" власти. Стремление к этому было заметно уже в 1864 году

при установлении но­вых форм местного самоуправления, но наиболее жесткие

правила определялись в Положении 1890 г. и некоторых последующих

законоположениях. Расширилось само "поле надзора". Если прежде

правительственные органы были призваны надзирать за непротиворечением земских

собра­ний требованию закона и общим государственным интере­сам, то теперь

надзору со стороны чиновников подлежало соблюдение земствами местных интересов.

Как и прежде, губернатор или министр внутренних дел утверждал реше­ния по ряду

дел, но если до 1890 года для такого утверж­дения был установлен определенный

срок (для губернатора семидневный, для министра двухнедельный), после чего

постановление земского собрания считалось утвержден­ным, то теперь по Положению

1890 года не устанавли­валось никакого срока. Постановления, требующие

утвер­ждения, не приводились в исполнение, пока правительственные чиновники не

соизволяли их утвердить. При этом необходимо учесть, что перечень утверждаемых

решений был весьма широк и включал: постановление земских со­браний о

разделении земских путей сообщения на губерн­ское и уездное, об изменении

направления земских дорог, об учреждении выставок местных произведений, об

откры­тии новых ярмарок, об установлении такс за проезд в лег­ковых извозчиках

и других общественных экипажах, об установлении сборов с проезжающих по

дорожным соору­жениям и переправам и т.д.; для утверждения министром внутренних

дел - о разделении имуществ и заведений об­щественного призрения на губернские

и уездные, о пере­ложении натуральных повинностей в денежные, о займах и др.

Если губернатор не сочтет нужным утверждать реше­ние земства, то дело не

представляется, как было прежде, на вторичное обсуждение земского собрания или

на раз­решение сената. Оно направляется на рассмотрение нового органа надзора

за земскими учреждениями - губернского по земским и городским делам

присутствия, состоящего под председательством губернатора из губернского

предво­дителя дворянства, вице-губернатора, управляющего ка­зенной палатой,

прокурора окружного суда, председателя губернской земской управы и одного

члена, избираемого губернским собранием из членов управы или гласных. Но если

губернатор не соглашается с решением большинства членов присутствия, то он

представляет дело на усмотре­ние министра внутренних дел.

Губернатору, как и раньше, Положением 1890 года предоставлено право

приостанавливать постановления зем­ских собраний. Однако вместо недельного

установлен двух­недельный срок такого приостановления. Поводами к

при­остановлению служат как несоответствие акта закону, так и его

нецелесообразность. Причем окончательное решение об отмене незаконных

постановлений предоставлено сена­ту, а нецелесообразных - государственному

совету и коми­тету министров.

Такой же строгий надзор был установлен и за город­ским самоуправлением. Все

постановления городских дум и земских собраний представлялись губернатору,

который мог в двухнедельный срок остановить их исполнение, если найдет их

незаконными или нецелесообразными. Вопросы о незаконности думских постановлений

разрешаются в том же порядке, как по земскому самоуправлению - губерн­ским

присутствием и сенатом. Вопросы о нецелесообразно­сти постановлений городских

дум решаются в том же по­рядке, что и постановления земских дум только в том

слу­чае, если речь идет о повышении городского обложения против определяемого

думой размера. В других случаях установленный для отмены нецелесообразных

постановле­ний земских собраний порядок применялся только для столиц,

губернских и областных городов, городов, состав­ляющих градоначальство, и для

тех уездных городов, ко­торые внесены в особое расписание, составляемое

мини­стром внутренних дел и утверждаемое царем по предло­жению комитета

министров.

Постановления городских дум по ряду вопросов требо­вали утверждения

губернатора или министра внутренних дел. В этом отношении не все города была

поставлены в одинаковые условия. Проводилось различие между столи­цами,

губернскими, областными, градоначальственными и остальными городами так, что

круг дел, постановления по которым требуют министерского утверждения, был шире

для губернских городов, чем для остальных и еще шире - для столиц

[7].

Поначалу земские собрания и городские думы не имели права издания

общеобязательных решений. Затем сначала городские, потом и земские, главным

образом гу­бернские, собрания такое право получили. Причем обяза­тельную силу

эти решения приобретали не иначе как с утверждения правительственной власти.

Вся история деятельности земских и городских учреж­дений самоуправления в

России в рассматриваемый пери­од характерна их постоянными конфликтами с

правитель­ственными установлениями. Споры велись по поводу рас­ширения

источников земских доходов, об отмене прави­тельственного утверждения

председателей управ и права губернатора не утверждать некоторые постановления

зем­ских собраний и управ, предметов ведения земств и др.. Далеко не всегда

земства в этих спорах и конфликтах ока­зывалось победителями. И все-таки

благодаря воле, на­стойчивости, готовности при всех условиях добиваться

практических целей, земство постепенно утверждало в обществе и в

правительственных сферах понимание того, что исполнение казенных повинностей

вовсе не является основной его задачей, и что оно может принести госу­дарству и

россиянам гораздо больше пользы, решая и Другие проблемы.

Земствам принадлежит главная заслуга в организации медицинской помощи в

деревне. Со второй половины 80-х годов утверждается система земских медицинских

стацио­наров: больницы в уездных городах, лечебницы с кроватя­ми и приемным

покоем для амбулаторных больных в больших селениях - центрах медицинских

участков. Ле­чебно-профилактическая служба со временем выросла у земств в

самостоятельную отрасль.

До 1864 года в России почти не было сельских школ. К 1910 году существовало

уже около 28 тысяч земских школ. Это стало возможным не только за счет земских

средств, которые росли в сметах земских учреждений, но и за счет единовременных

дотаций на народное образование, выде­ляемых правительством земствам и городам

после револю­ции 1905-1907 годов. Благодаря заботам земств была соз­дана сеть

библиотек. В 1898 году было более 2 тысяч школьных и 3 тысяч внешкольных

библиотек, а к 1910 году - всего более 30 тысяч. Земства помогали развитию

мелкой земледельческой и кустарно-ремесленной промышлен­ности. В ряде земств

создавались специальные капиталы для помощи обезземелившимся крестьянам.

Агрономиче­ская служба к 1910 году была налажена в 310 уездах. Око­ло 1500

земских агрономов помогали крестьянским хо­зяйствам.

Сделано было немало. И самое удивительное, что сде­лано при полном отсутствии

в арсенале земств принуди­тельных мер. Это были учреждения "с компетенцией, но

без власти"[8]. Решения земских

учреждений, кроме не­большого их круга, не были обязательными для населения. В

сущности, две причины способствовали достижению до­вольно внушительных по тому

времени результатов. Об одной уже было сказано - это энтузиазм и преданность

делу земских деятелей, особенно из среды интеллигенции. Вторая причина - в

наличии у земств особой власти - власти экономической, власти денег. В условиях

товарно-рыночного хозяйства, действуя как юридические лица, за­щищенные

гражданско-правовыми установлениями, зем­ства командовали деньгами, которые

сами делали свое де­ло без понуканий и административных принуждений.

Отсюда можно сделать глобальный вывод, основанный на опыте не только

российского земства - местное само­управление, реальное, настоящее - это дитя

рынка. Не случайно оно развивалось в России в классическом для местного

самоуправления направлении по мере становле­ния здесь капиталистического

общества. Его социальную основу составляли хозяева - собственники самого

разного калибра и характера. И несмотря на сопротивление цар­ского

чиновничества, палки, вставляемые им в колеса са­моуправления, реакционные

сословные ограничения и тра­диции, оно неуклонно завоевывало усилиями людей

"нового призыва" все более широкие позиции.

Увы, местное самоуправление не получило в рассмат­риваемый период полного

расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного правления. Не будем

забы­вать - даже территориально земское и городское само­управление было

введено в России главным образом в ко­ренных ее губерниях. Его вплоть до

февральской револю­ции не было в Сибири, Туркестане, на Кавказе, в западных

губерниях. Застряли в царских канцеляриях и идеи либе­ральных земцев о введении

так называемой "мелкой зем­ской единицы", то есть об утверждении земств в

волостях. Таким образом, система земских учреждений оказалась недостроенной в

низовом ее звене. В волостях командовали земские начальники, появившиеся здесь

в соответствии с Положением 1889 года, установившие надзор над всеми

установлениями крестьянских обществ и заменившие собой мировых судей.

Временному правительству, созданному в результате февральской

буржуазно-демократической революции, при­шлось браться за достройку местного

самоуправления. Хо­тя принятым этим правительством законодательным актам о

местном самоуправлении не суждено было осуществить­ся, само направление их,

идейное содержание весьма ха­рактерно. Кроме того, что местное самоуправление

вводи­лось согласно предписаниям Временного правительства повсеместно,

завершена была система органов этого само­управления. Учреждалось волостное

земство, самоуправ­ление вводилось также в железнодорожных, пристанцион­ных,

пристанских, фабрично-заводских, рудничных, про­мысловых и даже дачных

поселках, если там имелись до­статочно выраженные местные потребности. Для

старозем­ских губерний, где земское хозяйство тесно срослось с городским,

определялись условия выделения городов из земства. Местное самоуправление,

таким образом, прибли­жалось к населению. Но это была не единственная черта

новой реформы.

Упразднялся дуализм земского и городского само­управления. Самоуправление

становилось аппаратом государственного управления, ему передавалась вся власть

на местах. К новым функциям местного самоуправления было отнесено оказание

юридической помощи населению, заведывание школьным делом в полном объеме,

устройство бирж труда, меры по охране труда, заведывание милици­ей, то есть

дела государственного значения.

Волостные, уездные и городские гласные должны были выбираться на основе

прямого, равного, всеобщего избира­тельного права, по мажоритарной или

пропорциональной системам. Гласные губернских собраний избирались уезд­ными и

городскими думами. В состав земских и городских собраний входили только

гласные, никакие чиновники "со стороны" в них не допускались. Гласные выполняли

свои обязанности безвозмездно.

Земские и городские собрания, как и прежде, избирали свои исполнительные

органы - управы, но состав управ никем не утверждался. За управами оставалось

право из­бирать особых лиц для заведывания отдельными отрасля­ми местного

хозяйства и специальных сборщиков. Однако земские служащие перестали

утверждаться в долности административным аппаратом.

Государственный надзор за деятельностью органов местного самоуправления

осуществлялся комиссарами Временного правительства. Он выражался в форме

проте­стов на решения органов самоуправления. Эти протесты вносились в

соответствующие суды только по причинам, связанным с нарушениями органами

местного самоуправ­ления закона.

Упорядочивались функции местного самоуправления, облагалась по-прежнему

недвижимость. И хотя по услови­ям военного времени был приостановлен рост

пособий са­моуправлений из казны, устанавливались новые объекты обложения

налогами для земств. Четко отграничивались финансовые права органов местного

самоуправления раз­ных уровней[9].

Таким образом очевидно, что Временное правительство, реформируя местное

самоуправление, двигалось в сторону общеевропейских стандартов в данной

сфере, стремясь в меру возможного к демократизации управления на местах.

Возлагая на органы местного самоуправления новые госу­дарственные функции,

оно в то же время вводило гарантии их самостоятельности и обеспечивало

выборность органов местного самоуправления из числа местных жителей.

На­верное, реформа российского местного самоуправления привела бы к

позитивным результатам, если бы не грянула Октябрьская революция.

Список использованной литературы.

1. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и

научно-практическое пособие.- М.: 1999.-452 с.

2. Щербакова А.В., Егорова К.В. Местное самоуправление

в России:теория и практика.- Ярославль: 1996.-100 с.

[1] Полный Свод законов Российской

империи ( ПСЗ ) в двух томах. Том II, кн. 1.—СПб.,1911

[2] Н.М.Коркунов. Русское государственное

право. Том II. Часть особенная. – СПб., 1897, с. 423-424.

[3] ПСЗ. Городовое пложение, ст. 56 и 57.

[4] Л.Е.Лаптева. Земское учреждение в России. – М., 1993, с. 46.

[5] ПСЗ. Городовое положение, ст. 2 и 4.

[6] ПСЗ. Книга I, том IV. Устав о земских

повинностях 1899 года, ст. 180, 188, 120, 192, 263, 264.

[7] ПСЗ. Городовое положение, ст. 76, 85, 78, 79.

[8] А.А.Кизеветтер. Местное самоуправление в России. – СПб., 1896, с. 146.

[9] Л.Е.Лаптева. Указ. соч., с. 124 – 125.

Страницы: 1, 2