правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не употреблялся.

Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого слова было

введено в России в 1864 году после кре­стьянской реформы 1861 года и логически

сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной части

сельского населения России. Все предыдущие по­пытки установить в России местное

управление на сколь­ко-нибудь демократических началах (в том числе Петра I и

Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства крепостного

права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных дворянских

при­вилегий в общегражданские права, а крепостнические нра­вы пропитывали всю

общественную атмосферу, выращи­вали и поддерживали бюрократический произвол на

всех этажах государственного здания. Но как только узы кре­постной неволи

разрушились, переустройство местного управления на новых основах стало

неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года, для многих ее участ­ников

и организаторов становилось ясным, что они послу­жат началом обновления всего

политического быта России, одним из первых шагов которого явится установление

местного самоуправления.

Комиссия, созданная для подготовки реформы губерн­ских и уездных учреждений,

проектировала местное само­управление, исходя первоначально из самых

прогрессив­ных демократических идей. В материалах комиссии со­держится

утверждение, что земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы

местного самоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени они

рассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставлена

действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса,

местного хозяйства губернии и уездов.

Комиссия заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей

в управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных

результатов. Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских

учреждений, следует предоставить правитель­ственной власти лишь надзор за

законностью состояв­шихся уже постановлений и установить ответственность

земских учреждений за незаконные действия перед судом.

Члены комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании

земских органов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на прак­тике

претерпели существенные изменения. Земские уч­реждения, как и городские органы

самоуправления, пред­стали в Положении 1864 года о земских учреждениях и в

Городовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначально

планировались либеральными членами Комиссии.

Прежде всего самоуправление устанавливалось в гра­ницах

административно-территориальных единиц - уезда, губернии и, отдельно, города.

Логично и демократично бы­ло бы приблизить самоуправление к волости, основу

кото­рой составляла община сельских жителей. Но в коренных российских губерниях

крестьянская община была сослов­ной единицей. Поэтому самоуправление на первом

дере­венском всесословным уровне установлено было лишь в Финляндии, губерниях

царства Польского и в прибалтий­ских губерниях. В Финляндии, например,

учреждены были сельские и городские самоуправленческие всесословные общины,

которые, впрочем, по замечанию некоторых госу-дарствоведов, были организованы

по образцу шведских общин и регулировались Законом 1865 года, представляв­шим

собой даже в подробностях сколок со шведского об­щинного устава 1862 года.

Далее, земские и городские самоуправленческие уч­реждения были образованы

наряду с правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую

систему самоуправления. Все местное самоуправление ока­залось поэтому

проникнуто дуализмом, базирующемся на противопоставлении правительственного и

земского начала.

Некоторые наши современные исследователи, ратую­щие за использование в

организации современного россий­ского местного самоуправления земского опыта,

видят в дуализме земства уникальность его организации, рассуж­дая при этом о

параллельности систем управления - госу­дарственной и представительной,

избираемой населением и ностальгируя по ней. Конечно, если бы обе системы

управления, действуя рядом, не вмешивались в дела друг друга и придерживались

строя взаимоотношений, в кото­ром обеспечивалась самостоятельность действий

каждого, то можно было бы говорить об открытии Россией еще од­ной системы

местного самоуправления, никем не испытан­ной, но реальной и подходящей для

заимствования без опасности для судьбы самоуправления. Но в том то и дело, что

дуализм местного самоуправления сочетался с неже­ланием царского правительства

выпускать местное само­управление из поля своего зрения. И если по положению

1868 года давление царских чиновников на земства и го­родское управление

ограничивалось, то позднее в период наступления реакции оно существенно

усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 года и Городовое положение

1892 года существенно усилило бюрократиче­ский надзор за выборными органами

местного самоуправ­ления. И когда мы говорим о достижениях земских учреж­дений

в организации народных школ, больниц, библиотек, то должны отметить, что все

это делалось не благодаря "дуализму" земства, а вопреки ему, вопреки нажиму,

ко­торый постоянно испытывали земские учреждения со сто­роны правительственных

властей. И этот нажим не был спонтанным, он был запрограммирован в

законодательных актах, посвященных сельскому и городскому местному

са­моуправлению. Так что с точки зрения организации местного самоуправления в

России во второй половине XIX и начале XX веков, его опытом можно

воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой сфере

есть моменты, интересные для нашей нынешней практики местного самоуправления).

Вряд ли можно применять сейчас систему выборов земских гласных (депутатов),

основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для участия в

выборах обладания определенным числом земельных деся­тин и немалым другим

недвижимым имуществом. По По­ложению 1864 года выборы в уездные земские

представи­тельные учреждения проводились на трех избирательных съездах -

уездных землевладельцев, городских избирате­лей и выборных от сельских обществ.

Губернские гласные избирались уездными земскими собраниями - то есть на

двухстепенной основе.

Учрежденное Положением 1864 года деление выбор­щиков по куриям, где немалое

значение имел имуществен­ный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения

пре­имущественного участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890

года заменило эту группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и

каким бы имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с

избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных

собрания (одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц,

принадлежащих к одному из городских со­стояний). Крестьяне избирали теперь

гласных тоже от­дельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах.

Как и прежде, к избранию гласных крестьян при­менялась система косвенных

выборов. Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой

во­лости, но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов.

Искажение самого принципа вы­борности при таком порядке очевидно. Смысл его в

том, чтобы не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных"

крестьян.

Если в Положении 1864 года для избирательных съез­дов крестьян была сделана

оговорка о том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев,

и священнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь по­следовательно провести

в организации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку.

Крестьяне мог­ли теперь избирать гласных только от крестьян. Запреще­ние

духовенству участвовать в избирательных съездах закон распространил на все

христианские исповедания. Евреи вовсе не допускались к участию в земском

предста­вительстве.

Интересно с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного

самоуправления, что как в 1864, так и в 1890 году устанавливались общие

ограничения для участия в выборах: лишались права участвовать в избирательных

собраниях лично за себя или в качестве представителя, а равно права участвовать

в избирательных съезда лица, "подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие

за собой лишение или ограничение права состояния, либо ис­ключение из службы, а

равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство

похи­щенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденно­го или полученного

через обман имущества и ростовщиче­ство, когда они судейскими приговорами не

оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они были осво­бождены от

наказания за Давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или

особого Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от долж­ности

- в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от

сего наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого

Высо­чайшего повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в

преступных действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от

должности; подверг­шиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее,

а из лиц, которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все

несостоятельные, кроме признанных не­счастными; лишенные духовного сана или

звания за поро­ки, или исключенные из среды обществ и дворянских со­браний по

приговорам тех сословий, к которым они при­надлежат; состоящие под негласным

надзором полиции"1.

Такие ограничения не согласуются с нынешними зако­нодательными установлениями

о всеобщем избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности

предположить, что они обеспечивали чистоту состава представительных органов

местного самоуправления, ог­раждая его от проникновения уголовных или

тяготеющим к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения те­перь, когда

политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не

только внутригосу­дарственными законодательными актами, но и в междуна­родных

декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы не

только открыто участву­ют в выборах, но и избираются в представительные орга­ны

всех уровней, особенно в органы местного самоуправле­ния, бороться с этим

явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись

прежде, а другими способами.

В отличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 года

отказалось от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870

года устано­вило податный (налоговый) ценз и группировку избирате­лей на три

разряда согласно размеру уплачиваемых каж­дым избирателем прямых налогов в

пользу города. Новое Городовое положение 1892 года отказалось от трехклассной

системы, заменило податный ценз имущественным. Правом участия в городских

выборах стали пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы

недви­жимого имущества, находящегося в пределах города и оценочного в пользу

города сбора в столицах - не менее 3000 р.; в городах же с численностью

населения, превы­шающей 100000 - не менее 1500 р.; в городах губернских,

областных и образующих градоначальство и более значи­тельных уездных - не менее

1000 р.; в остальных - не ме­нее 300 р.; во-вторых, содержатели

торгово-промышленных предприятий, заведений, требующих выборки гильдейского

свидетельства, причем в столицах - непременно первой гильдии. Избиратели

группировались по территориальному принципу, причем в многолюдных городах

создавалось несколько избирательных собраний по участкам города. Число гласных,

подлежавших избранию от каждого участка, определялось пропорционально числу

избирате­лей.

Поначалу и в городах хотели группировать избирате­лей по сословному принципу,

но затем это было признано невозможным, поскольку нет никаких оснований

разделять городских избирателей на группы в зависимости от при­надлежности к

городским сословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому, что

избиратели, имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего

между собой не имеющие - соединенными, и все это на основании одной формальной

приписки к другому городскому состоянию, никакой связи с городом и город­ским

хозяйством не устанавливающей.

Другие условия избирательного права для городских выборов в общем те же, что

и для земских, но Городовое положение 1892 года присоединяет к ним еще два

ограни­чения, лишающие права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных

и ведерных лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся

недоимки по город­ским сборам свыше полугодового оклада.

Гласные земских собраний избираются на три года, гласные городских дум - на

четыре. В состав уездного зем­ского собрания кроме гласных входят представители

ве­домства государственных имуществ и удельного (по одно­му от каждого),

назначаемые начальником местного управ­ления земледелия и государственных

имуществ и соответ­ствующим министром, если в уезде имеются казенные или

удельные земли; депутат от духовного ведомства, если епархиальное начальство

признает полезным его назначе­ние; городской голова главного города уезда;

председатель и члены уездной управы, хотя бы они и не состояли глас­ными. Кроме

того, в заседании земского собрания участву­ют инспектор сельского хозяйства по

приглашению пред­седателя собрания и - при обсуждении собранием плана действий

по выдаче ссуд на сельскохозяйственные улуч­шения - представитель главного

управления землеуст­ройства и земледелия по назначению главного управляю­щего

землеустройством и земледелием.

Губернское земское собрание составляется из уездных гласных (в городах

Санкт-Петербурге, Москве и Одессе). Губернские гласные избираются местными

городскими ду­мами из числа их гласных и, кроме того, из всех уездных

представителей дворянства, местных управляющих госу­дарственным имуществом и

удельным управлением, депу­татов от духовного ведомства, а также председателя и

членов губернской земской управы, хотя бы они и не со­стояли губернскими

гласными, и некоторые другие губерн­ские чиновники.

Первоначально при подготовке еще Положения о гу­бернских и уездных земских

учреждениях 1864 года про­ектировалось избирать гласных губернских, как и

гласных уездных дум, собраниями избирателей, чем было бы обес­печено

представительство всех социальных групп местного общества. Иначе, как

предупреждали некоторые члены комиссий, готовившие проект Положения, губернские

со­брания могут оказаться состоящими из одних дворян. Их противники указывали

на то, что губернские гласные, бу­дучи избранными членами уездного собрания,

которые в свою очередь называются избирателями от различных частей населения,

будут точно так представлять населе­ние, как если бы они были избраны

непосредственно съез­дами уездных избирателей. Возобладала именно эта точка

зрения. В результате на практике получилось то, о чем предупреждали ее

противники. Общее число губернских гласных в 1885-1886 годах было 2284, из них

дворян и чи­новников 1682, то есть 81%[2]

.

Городские думы составлялись под председательством головы из числа гласных,

избираемых на четыре года. Кроме того, в собраниях думы участвовали с правом

ре­шающего голоса председатели местной уездной земской управы и депутат от

духовного ведомства, если епархи­альное начальство признавало полезным его

назначение. Городовое положение 1870 года устанавливало минимум в 30 и максимум

(для Санкт-Петербурга) в 252 гласных. Го­родовое положение 1892 года

существенно сократило чис­ленный состав дум - минимум в 20 и максимум в 160

глас­ных[3].

Составители Городового положения, находя, что много­людность состава думы

препятствует эффективности ее работы, предполагали установить минимум в 15 и

макси­мум в 120 гласных. Но Государственный Совет нашел такое сокращение

чрезмерным, поскольку в городах с более или менее сложным хозяйством члены думы

не смогли бы справиться со своими задачами.

Управы - как земские, так и городские, могли пригла­шать лиц, не состоящих

гласными, для управления зем­скими и городскими имуществом и заведениями, а

также для исполнения таких обязанностей, которые по своему свойству требуют

особых познаний и подготовки. Это в соб­ственном и смысле слова были земские

служащие, в число которых входили и руководители управленческих подраз­делений

управ, директора школ, училищ, медицинских учреждений, библиотек, домов для

престарелых и сирот, врачи, учителя, библиотекари, статистики и т.д. Именно из

этой среды главным образом формировался слой "земской интеллигенции", так много

сделавшей для улучшения жизни и развития, пользуясь современным термином,

со­циально-бытовой инфраструктуры сельских и городских поселений. Эти люди

действовали, руководствуясь не толь­ко решениями земских и городских собраний и

управ, но повинуясь гражданскому долгу. Получая совсем небольшие оклады, размер

которых находился под неусыпным надзо­ром губернатора, земские служащие в массе

своей шли по зову чести и совести на самые трудные участки работы, заброшенные

и совсем не тронутые заботой царских чи­новников. Именно благодаря этим людям в

памяти по­томков понятие "земство" связывается с таким периодом в жизни

российской провинции, когда в ней вопреки от­жившим традициям и новым препонам

стали нарождаться ростки цивилизации, благоустроенного существования жи­телей

городов и сел.

Очередные земские собрания, на которых рассматри­вались разнообразные вопросы

местной жизни, собирались один раз в год, уездные - на десять дней, губернские

- на двадцать, но по ходу собраний сроки могли быть продлены губернатором "в

мере действительной необходимости". Чрезвычайные собрания назначались или

разрешались губернатором с точным указанием вопросов, подлежащих их обсуждению.

Если губернатор "встретит затруднения в разрешении созыва собрания, то он

"представляет о сем на усмотрение министра внутренних дел".

В отличие от земств, городские думы собираются на очередные собрания не реже

четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Гласным, живущим бок о бок в

одном городе, не трудно собираться каждый раз, когда этого тре­бует дело. В

Городовом положении было оговорено, что если назначенные дела не будут окончены

в один день, то рассмотрение их продолжается в следующие затем дни. Так как

продолжительность отдельного очередного собра­ния ничем не оговаривалась, то

фактически заседания ду­мы в некоторых городах превращались почти в

постоян­ные, непрерывные. При этом гласные городских дум, как и земские

гласные, выполняли свои обязанности безвозмезд­но.

Чрезвычайные собрания городской думы, как и земские собрания, могли быть

открываемы с разрешения или по распоряжению: в Москве - генерал-губернатора, в

прочих городских поселениях - губернатора.

Сказанное подтверждает, что "дуализм" учреждений местного самоуправления

отнюдь не был идентичен "параллельному" сосуществованию двух властей. Решаю­щее

слово по организационным делам зачастую принадле­жало правительственным

чиновникам, которые к тому же включались напрямую в состав избираемых

представи­тельных учреждений местного самоуправления. Это было еще заметнее в

организации управ - исполнительных орга­нов земских собраний и городских дум.

Как по Положению 1864 года, так и по Положению 1892 года, выбор всего состава

управ был предоставлен земскому собранию и городской думе. Однако по Положе­нию

1892 года на должность председателя управы, а в городе на должности городского

головы и члена управы мог­ли избираться лица, имеющие право поступления на

Страницы: 1, 2