Эволюция центральных представительных органов власти в России

мест, с соблюдением установленных правил. От Председателя Думы зависит

разрешить, с соблюдением тех же правил, присутствовать в заседаниях Общего

ее Собрания, кроме заседаний закрытых, представителям входящих в свет

изданий повременной печати в числе, не превышающем количества отведенных

для них мест, но не более одного от отдельного издания. В заседаниях Общего

Собрания Государственной Думы, кроме заседаний закрытых, имеют право

присутствовать члены Государственного Совета, Сенаторы и особы

Дипломатического Корпуса...

45. Отчеты о всех заседаниях Общего Собрания Государственной Думы

составляются Присяжными Стенографами и, по одобрении Председателем Думы,

допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях».

Комиссия Сольского в основу акта об учреждении Государственной Думы

положила узаконение о Думе от 6 августа 1905 г. Иными словами, права,

определенные для законосовещательного органа, перенесли механически на

новую, как бы законодательную, Думу. Важнейшая новация — это статья 50,

гласившая, что: «Законопроекты, не принятые Государственной Думой или

Государственным Советом, признаются отклоненными». Но главное — Дума была

лишена права законодательного почина. Ее основная обязанность сводилась к

обсуждению законопроектов, вносимых Советом Министров. Законодательная

инициатива Думы была строго ограничена. Даже в случае решения Думы о

желательности какого-либо акта (нового закона или изменения старого) Дума

не имела права самостоятельной подготовки законопроекта. Это право

сохранилось за правительством. И лишь в случае отказа правительства

готовить законопроект, даже предложенный самой Думой, последняя могла сама

начать эту работу в своих комиссиях. Но и в этом случае ее работа

контролировалась исполнительной властью, ибо Дума могла пользоваться

данными исключительно из правительственных источников. И как показала

практика, министерства широко использовали этот порядок, сводя на нет

думскую «законодательную» инициативу.

Положение о Думе определяло и общие принципы отношений Думы с

исполнительной властью.

«Во всех собраниях Государственной Думы могут присутствовать Министры

и Главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они

имеют право только в том случае, если состоят членами Думы» (ст. 39).

Государственная Дума на основании ст. 40 Учреждения могла обращаться к

Министрам и Главноуправляющим за разъяснениями, непосредственно касающимися

рассматриваемых ею дел. Министры и Главноуправляющие имели право отказаться

от предоставления Думе своих разъяснений по таким предметам, «кои, по

соображениям государственного порядка, не подлежат оглашению. Равным

образом Министры и Главноуправляющие должны быть выслушаны в заседаниях

Думы каждый раз, когда они о том заявят».

Важное значение имела и ст. 33, которая гласила: «Государственная Дума

может обращаться к Министрам и Главноуправляющим отдельными частями,

подчиненным по закону Правительствующему Сенату, с запросами по поводу

таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и

установлений, действий, кои представляются незакономерными». Ст. 58-60

регламентировали порядок отношений Думы и министров по работе с

законопроектами. Главное, что Дума не могла запретить действия Министерства

Императорского двора, иностранных дел, военного и морского министров.

Практика вскоре показала, что председатель Совмина мог, ссылаясь на эту

статью, отказаться отвечать на запросы депутатов. Да и отдельные министры

при желании могли сослаться на соответствующие статьи «Учреждения Госдумы»

и отказаться отвечать на депутатские запросы. С другой стороны, министры

сохраняли возможность контролировать законотворческую работу Думы даже в

порядке думской инициативы (очень ограниченной).

Ссылаясь на эти статьи, министры отказывались предоставлять в Думу

материалы, необходимые для подготовки проектов в думских комиссиях, и даже

препятствовали Думе запрашивать необходимую им информацию из

внеправительственных источников.

Одним словом, в «Учреждении Госдумы» отношения между Думой, с одной

стороны, и исполнительной властью, с другой, определялись так, что ставили

Думу в полную зависимость от правительства даже в области ее

непосредственной деятельности. Правительство, как власть исполнительная,

вообще не подлежало ответственности перед народными представителями. Оно

оставалось чисто императорской властью.

В конечном счете, как показала практика, бесправие Думы определяло во

многом бесправие правительства, ставшего к концу думской эпохи пешкой в

руках придворной камарильи. Только сильный парламент может создать сильную

авторитетную исполнительную власть. Бессилие парламента (Думы) ставит и эту

ветвь власти в полную зависимость от авторитарных структур, присваивающих

функции главы государства, законодательной, исполнительной и даже судебной

власти. Отметим и то, что депутаты Думы принимали специальную присягу

(торжественное обещание), текст которой гласил: «Мы, нижепоименованные,

обещаем пред Всемогущим Богом исполнять возложенные на нас обязанности

членов Государственной Думы по крайнему нашему разумению и силам, храня

верность Его Императорскому Величеству Государю Императору и Самодержцу

Всероссийскому и помятуя лишь о благе и пользе России, удостоверение чего

своеручно подписуемся».

Рупором научной общественности по поводу всего комплекта думских актов

выступил журнал «Право». И с весьма критических позиций.

В редакционной статье «Конституция 20 февраля» журнал едко оценил эти

акты. «Они перемешаны положениями, которые на каждом шагу грозят

конфликтами между правительством и обществом, которые грозят свести на нет

дальнейшую мирную работу». Начатая с угрозы кровопролития статья и

заканчивалась на весьма минорной ноте: «акты 20 февраля, даровавшие стране

Конституцию, не обратили мрачных будней правительственной реакции в

радостный праздник торжества свободы и справедливости. Этот праздник надо

еще завоевать». Радикальные и оппозиционные (кадеты) силы сходились в те

дни в требовании-кличе: «Долой самодержавие!»

Орган, назвавший царский Манифест Конституцией, возмущен, что «монарх

сохраняет титул самодержца» и отсылает читателя к статье в предыдущем

номере (тоже, кстати, редакционной) «Конституционная Россия и

самодержавие», где этот клич «Долой самодержавие!» фигурирует в качестве

пугала и где было заявлено, что «самодержавие обозначает неограниченность

власти государя». Статья оспаривала мнение тех, кто считал, что титул

Императора как самодержца может быть сохранен. «Право» считало, что

сохранение самодержавия создает новый повод для дальнейшего кровопролития.

Довольно междоусобий, довольно крови! Журнал считал такой ответ

«единственно ценным».

Через неделю, напоминая читателю об этом «единственном» заявлении,

обосновывая лозунг устранения самодержавия, этот журнал заявлял: «титул

теряет свое реальное значение. Мы теперь имеем самодержавие без содержания

и конституцию без названия — одна ненормальность дополняет логически другую

/.../ В акте под угрозой исключения для всех членов Думы и Гос.Совета

вводится «обещание перед Всемогущим Богом «хранение» верности Самодержцу

Всероссийскому /.../ обязательность этого торжественного обещания (клятвы -

А. С.) даже усилена сравнительно с положением Думы 6 августа (т.е.

совещательной - А. С), которое не устраивало никакой санкции для случаев

отказа дать таковое. В этом вопросе законодатель обнаруживал «опасную

любовь к архитектурным украшениям в духе древней старины». Что можно

сказать по поводу этого залпа по Зимнему дворцу? Верно отметив

противоречивое сочетание авторитарных и народопредставительных тенденций в

Конституции 20 февраля, автор публикации в «Праве» допускал поразительную

односторонность, если не предвзятость. Огульное отвержение титула

самодержавного государя в условиях России мало что объясняло.

Еще Карамзин Н.М. замечал, что титул «самодержавный» изначально

являлся выражением и единства русской земли, целостности, и суверенности

державы Российской. Легитимное выражение проблемы целостности России

сохраняло всю свою значимость и в XX веке: и в его начале, и в конце.

Вопрос об оценке постепенных преобразований власти современниками не

мог быть однозначным. Он и сегодня не имеет окончательного ответа. И разве

события 1905 года не обозначили реальную угрозу распада государства?! Остро

стоял и вопрос суверенности. Нельзя согласиться с юристом «Права» в том,

что и «настаивать на этом было бы делом совершенно праздным, ибо самого

вопроса о вассальном характере России ни у кого не возникает. Ивану III

надо было бы как-нибудь выразить и подчеркнуть свою независимость.

Современная Россия в этом нимало не нуждается»4. Удивительная несуразность!

Иначе этот тезис «Права» не назовешь. Ведь писалось-то в дни, когда еще не

стерлась память о несправоцированной японской агрессии, гибели флота,

потере половины Сахалина, вынужденного отречения от исторических прав на

Курилы (а это свободный выход в океан). Обстановка диктовала остроту

вопроса о суверенитете и единстве.

Конечно, Сахалин далеко, но земля-то нашенская, предками освоенная.

Важен принцип, прецедент. Не случайно к Витте, как творцу Портсмутского

Мирного договора с Японией, за территориальные уступки приклеилось прочно

прозвище «граф Полусахалинский».

Редакционная статья далее оспаривала провозглашенное «Конституцией 20

февраля» ограничение прав Думы, лишение ее права вносить изменения в

Основные законы и пересматривать положение о Думе и Госсовете. Эти

ограничения, справедливо заметил журнал, не вытекали из существа

конституционного образа правления. Как «современное новшество» журнал

определил учреждение Государственного Совета. Ведь в Октябрьском Манифесте

о нем речи не было.

Вместе с тем, Государственный Совет верно был определен в журнале как

«послушное орудие в руках Верховной власти», который «донельзя затруднит

деятельность Государственной Думы». Это опасение полностью оправдалось.

Общая оценка «Конституции 20 февраля» содержалась в следующем резюме:

«Манифест 17 октября установил две задачи для учреждения Думы; законы

впредь не должны издаваться без ее согласия, Думе должен быть предоставлен

контроль за закономерностью действий властей. Ни та, ни другая задача не

могут быть успешно выполняемы ею при действии «Учреждения» 20 февраля»5.

Эта оценка Конституции 20 февраля была развита в том же номере в статье

«Второе учреждение Государственной Думы», которая публиковалась в трех

номерах. Она принадлежит перу известного юриста Н.И.Лазаревского, тогда еще

приват-доцента, и поражает отточенностью, выверенностью суждений и оценок,

эрудицией талантливого молодого, многообещающего правоведа, ученика

Н.М.Коркунова. (Нельзя не отметить его трагическую судьбу. В 1921 г.

профессор Лазаревский был расстрелян вместе с поэтом Николаем Гумилевым и

другими, проходящими «по делу проф. Таганцева»). Внимание к его научному

наследству пусть послужит его светлой памяти.

«Закон не может воспринять силы без одобрения Совета и Думы» — писал

Лазаревский. Этим положением, справедливо указывает автор, «категорично

устанавливается основное начало конституционного строя». Сомнения в том,

является ли отныне Россия конституционной монархией, уже нет. «Таким

образом, основной вопрос разрешен и разрешен правильно /.../ он был

предложен уже 17 октября». Рассмотрим полностью это утверждение, имеющее

первостепенное значение в закладывающемся на столетие споре о характере

Государственного строя «постоктябрьской» (1905 г.) России.

Достоинство статьи Лазаревского, делающее ее особо ценной для данного

исследования, заключается в тщательном последовательном проведении

сопоставления первого (6 авг.) и второго (20 февр.) Учреждений

Государственной Думы. В литературе по этой проблеме, к сожалению, сложилась

традиция ограничиваться заявлениями о том, что одна (булыгинская) Дума

проектировалась как совещательный орган, другая же (по Манифесту 17 окт. и

второму учреждению Думы) как законодательная. Далее этого общего

заключения, как правило, не шли. Раз булыгинский проект был сметен

революционным вихрем, то к чему ее анализировать. Сопоставление, сделанное

Лазаревским, позволяет определить движение правовой мысли, первоначальные

приобретения которой не утратили практической значимости.

Много грехов было у первого учреждения Думы. Кое-какие из этих грехов

устранены. Устранено правило, что заседания Думы не публичны. И в самом

деле, какова цена «гласности», под сурдинку сотворенной. Как тут не

вспомнить слова Чернышевского, что в России гласность означает отсутствие

свободы мысли и слова. И Думе по положению 20 февраля даровали право

публичности, тем поставив ее работу «под надзор общественности». Это одно

из общих начал конституционных учреждений. Тут важен был принцип.

В первом Учреждении (6 августа) было поразительное по своей

непрактичности правило об отделах Думы. Оно устранено вторым положением.

Думе дано право создавать по своему усмотрению комиссии. Практика показала,

что основной формой работы стали именно думские комиссии. Еще одно важное

изменение.

На случай разногласий между Государственным Советом и Думою было

предусмотрено создание специальной Согласительной Комиссии и устранены

имевшиеся в законе 6 августа правила, умалявшие роль Думы. Заложены основы

равноправия обеих палат. Сохранялось и важное правило, что члены Думы не

могут быть подвергнуты лишению или ограничению свободы иначе как по

распоряжению судебной власти. Возникал вопрос. Ведь Октябрьский Манифест

уже провозгласил гражданские права и личную неприкосновенность граждан.

Стоит ли еще раз запрещать внесудебные расправы? Здесь важен другой аспект

проблемы. Для депутата Думы недостаточно общих гарантий гражданских прав.

Конституционная практика других государств оправдала принцип депутатской

неприкосновенности. Без введения этого правила в практику можно было

ожидать ареста оппозиционных депутатов. Как показал дальнейший ход событий,

это предостережение не оказалось излишним.

Спорным являлось правило о запрещении представлять в Думу письменные

заявления, просьбы, петиции, посылать и принимать депутации (ст. 197). Это

вопрос не только ограждения спокойствия, предотвращения давления извне на

депутатов, но и вопрос о взаимосвязи, контакте народных избранников с их

избирателями.

Второе учреждение Думы уточнило и права ее председателя. По первичным

проектам он был лицом, назначаемым Государем, так сказать, «оком

государевым». При новой, более демократической процедуре, председатель

избирался тайным голосованием и соответственно был выразителем воли не

только большинства, его избравшего, но и защитником прав Думы в целом, ее

представителем перед общественными и государственными учреждениями, и, что

особенно важно — перед Императором. Однако в Думе он был первым среди

равных. Это подчеркивало правило, гласившее, что при разделении голосов на

равные половины — голос председателя давал перевес только при повторной

баллотировке.

Особое значение имели новации второго «Учреждения» по вопросу о

контроле Думы над администрацией. Право на запрос имела лишь солидарная в

этом требовании группа в 30 депутатов, а чтобы этот запрос адресовать,

направить министру, нужно было решение большинства Думы; не отдельный

депутат, и даже не группа (фракция) депутатов, а Дума как целое, волею ее

большинства обретала право запроса к министру.

Анализируя проблему ответственности министерств, Лазаревский высветил

значение ряда процедурных вопросов. Коротко остановимся на этом.

«Можно допускать,— отмечал он,— что в самодержавном государстве

политическая ответственность министров возможна только перед государем. Он

один является судьею целесообразности действий министров. Но существо и

неограниченной монархии не требует, чтобы уголовные преступления,

совершенные или пропущенные министрами, всегда оставались безнаказанными».

«Безответственность» министров вызвала столь бурный и единодушный

протест печати, и не только оппозиционной, что Манифест 17 октября уже

возложил на правительство «исполнение непреклонной Нашей воли /.../ чтобы

выборным от народа обеспечена была возможность действительного надзора за

закономерностью действий поставленных от Нас властей».

В Учреждении Госдумы от 20 февраля 1906 г. появляются слова:

«Обращаться к министрам с запросами».

Что же сделало правительство во исполнение этой ясно выраженной воли и

правды монаршей? Чем обеспечено это право надзора действительного.

Если внимательно прочесть соответствующие статьи нового учреждения

(33, 40, 41, 58, 59, 60), то увидим тесные рамки думских прав.

И новое Учреждение Думы как и прежнее исходило из того, что Дума по

поводу «разъяснений министров» по своим запросам никаких постановлений, тем

паче осуждений в роде требования отставки, принимать не может. Тут все по-

старому. Все те стеснения для Думы, которые были изобретены в первом

Учреждении ее, остались и после, во втором. Новое только в том, какое

дальнейшее движение (по инстанциям) получает Постановление Думы, не

признавшей возможным удовлетвориться объяснениями (отказом) министра по

запросу. По первому положению это решение Думы, как указывалось,

направлялось в Государственный Совет. По положению 20 февраля это решение

представляется на Высочайшее решение Председателем Госсовета (ст. 60).

Именно Совета, а не Думы, как логично можно бы полагать. Ведь согласно

Учреждению Думы именно ее Председатель представляет ее во вне, перед

Престолом прежде всего. Думе было всё же дано право просить (не требовать)

царя об увольнении министра, нарушавшего, по мнению депутатов, закон. Но ни

одного раза этим правом Дума не воспользовалась. Просить Дума не желала.

Согласно Учреждению Думы, ее председатель всеподданнейше повергает на

Высочайшее благовоззрение отчет о занятиях Думы. Но из этого правила

сделано исключение в угоду власти. Смысл этого исключения в различии

статуса председателей двух палат. Если председатель Думы избирается

последней (ст. 9), то председатель Госсовета назначается Государем и притом

обязательно из членов «по назначению», т.е. из среды эксминистров и прочих

представителей высших звеньев бюрократии и придворных чинов, осевших в

Совете. Разумеется такой председатель защитит своего, «не выдаст Ивашку

головой». Надо иметь в виду, что в высших эшелонах управления было много

лиц, связанных узами давней дружбы, спаянных узами университетского,

лицейского братства, полкового товарищества, соединенных родством,

общностью служебных интересов. К примеру, Родзянко — председатель двух Дум,

был в близком родстве с князьями Голицыными, Юсуповыми, и через последних —

с Императорской фамилией. Столыпин был в близком родстве с графами

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10