Государственный долг

суммы, направленные на погашение старых. В целях увеличения сроков

заимствования и уменьшения процентных ставок в Июне 1995 года в обращение

были введены облигации федерального займа (ОФЗ). Технология размещения,

обращения и погашения этих бумаг полностью совпадает с технологией выпуска

ГКО. В соответствующей статье бюджета отражаются только сальдированные

финансовые результаты: выручка от размещения ГКО-погашение ГКО+выручка от

размещения ОФЗ-погашение ОФЗ-обслуживание ОФЗ.

Высокая инвестиционная привлекательность рынка ГКО-ОФЗ объяснялась

следующим:

1. гарантом исполнения обязательств являлось государство в лице

Министерства финансов РФ;

2. инфраструктура рынка ГКО-ОФЗ была технически более совершенна по

сравнению с другими секторами российского финансового рынка. Торги по

облигациям проходили на восьми торговых площадках в режиме on-line,

существовала возможность установки удаленных рабочих мест, в том числе за

границей (в Лондоне, Нью-Йорке, Токио и Париже);

3. рынок ГКО-ОФЗ представлял условия для инвестирования средств на

срок от 1 до 7 лет;

4. достаточно высокий уровень процентных ставок и ликвидности на

рынке ГКО-ОФЗ на протяжении всего периода его существования создавал

огромные спекулятивные возможности.

Мало кто учитывал, что самые привлекательные черты рынка гособлигаций

(сочетание высокой доходности и высокой ликвидности, получение высоких

арбитражных прибылей) есть ни что иное, как характерные признаки

инвестирования на неэффективном рынке.

Внутренний долг страны уже перевалил за 700 млрд. руб. Самая весомая

доля в нем - это обязательства Минфина по ГКО. Однако и России должны. В

основном бывшие клиенты СССР. Правда, возвращаемость их долгов очень

проблематична. К тому же они низколиквидны, их трудно использовать для

обмена на погашение российской внешней задолженности.

Для увеличения собственных доходов стране необходим экономический

рост, рациональная налоговая система и полноценный сбор налогов. Для

успешного развития потенциала России необходимо создать современную

инфраструктуру наукоемкого экспорта. Второе направление - поддержка малых

инновационных фирм.

В 1999 году расходы по обслуживанию внутреннего долга достаточно

велики и составляют 11,6% всех расходов бюджета, однако по расчетам на 2000

год их суммарная величина снизится на 7,5 млрд. руб. Объемы погашения бумаг

будут минимальны в 2000 году и возрастут по мере возникновения предпосылок

рефинансирования части объема долга. Объем долга будет существенно

снижаться: с 553 млрд. руб. на 1.01.99 до 399,7 млрд. руб. на 1.01.2003

года.

Если в стране есть большие фискальные проблемы, а правительству надо

продлевать свой долг, то рынок, естественно, навязывает ему более

высокие в номинальном выражении ставки. При этом предельные издержки по

дополнительным займам могут оказаться столь велики, что правительству

придется сделать выбор между реструктуризацией долга и инфляцией в

сочетании с девальвацией национальной валюты. Однако оба механизма могут

вызвать проблемы в обеспечении экономической безопасности. Чтобы избежать

этого, приходится идти по краю. В случае если заемщик выберет инфляцию и

девальвацию национальной валюты, то возникают дополнительные расходы

бюджета. Это - компенсации заработанной платы, пенсий, пособий, удорожание

энергоресурсов и кроме того, увеличенные затраты на обслуживание валютного

долга.

Не менее серьезные проблемы возникают и при реструктуризации

внутреннего долга, особенно если она носит конфискационный характер. В

первую очередь подрывается доверие инвесторов к государственным

обязательствам в национальной валюте. Как следствие, государство, а вслед

за ним и банки, теряют доверие, полностью и надолго внутреннего

финансирования. С другой стороны, инвесторы лишаются возможности

инвестирования резервов. Кроме того, теряются ориентиры для формирования

процентных ставок в народном хозяйстве, что раскачивает кредитный рынок.

Наконец, инвесторы ищут якорь и начинают инвестировать в иностранную

валюту, что создает напряжение на валютном рынке.

Чтобы вернуть доверие инвесторов к себе как первоклассному заемщику,

государству придется пойти на существенные издержки. Эту истину

подтверждает история обесценивания сбережений граждан после развала

Советского Союза. Потребовалось пять лет, чтобы при полном исполнении

государством своих обязательств и высоких процентных ставках правительство

смогло привлечь средства населения на рынок госдолга, направив свыше 5.5

млрд. $ на финансирование дефицита бюджета.

Остановимся на основных противоречиях и проблемах, с которыми

столкнулась сегодня система государственных заимствований. Отметим

особенности, связанные с нынешним состоянием государственного внутреннего

долга.

1. Дефицитный бюджет приводит к ускоренному росту государственного

внутреннего долга: в течение 1996 года - в 2 раза (с 190 трлн. до 380 трлн.

руб.), в течение 1997 года - в 1.8 раза (до 690 трлн. руб.). К 2002 году

объем государственного внутреннего долга будет сопоставим с величиной ВВП.

2. На государственный долг списывается все текущее бюджетное

недофинансирование за последние шесть лет, приобретающее суррогатные формы.

3. Отсутствует средне- и долгосрочное планирование, в том числе при

подготовке проекта федерального бюджета, состава и объема государственного

долга, а также графиков его погашения.

4. Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются.

5. Рынок российских ценных бумаг станет цивилизованным только при

увеличении числа институтов и доли долгосрочных бумаг.

3. Стабилизация и управление государственным долгом.

Управление государственным долгом является одним из элементов

макроэкономической политики. Эффективное использование долга может стать

мощным фактором экономического роста, позволяющим сглаживать экономические

флуктуации, дающим дополнительные финансовые ресурсы. Устойчивое положение

страны на международном рынке капитала, своевременное выполнение долговых

обязательств способствуют укреплению ее международного авторитета и

обеспечивают дополнительный приток инвестиций на более выгодных условиях.

Кроме того, повышается доверие к ее валюте, укрепляются внешнеторговые

связи. С другой стороны, кризис внешней задолженности может стать серьезным

негативным фактором не только экономического, но и политического значения.

Непомерно высокие выплаты из государственного бюджета по долгам отвлекают

средства от финансирования социальных, экономических, оборонных и прочих

программ правительства.

Основная цель политики, проводимой правительством РФ в области

управления задолженностью, состояла в упорядочении отношений с внешними

кредиторами бывшего СССР и установлении новых графиков платежей по его

долгам с учетом реальных возможностей обслуживания этих обязательств.

Цель управления внешним долгом:

1. экономические: минимизация стоимости привлекаемых внешних займов,

улучшение условий рефинансирования и/или переоформление задолженности,

снижение общих издержек по обслуживанию внешнего долга, повышение

эффективности использования привлекаемых ресурсов. В эту группу можно

отнести также бюджетные цели, такие, как сглаживание неравномерности

налоговых поступлений и финансирования текущих бюджетных расходов;

2. политические: поддержание стабильности функционирования

политической системы;

3. социальные: своевременное финансирование социальных программ,

обеспечение социальной стабильности;

4. обеспечение национальной безопасности: чрезмерно высокое бремя

внешнего долга, несвоевременное осуществление платежей по нему создают

серьезные трудности функционирования национальной экономики, подрывают

возможность проведения независимой экономической политики и, как следствие,

является фактором, который может самым серьезным образом влиять на

экономическую безопасность страны. В теории подобное явление называется

"тиски зависимости", на практике это означает фактическое банкротство

страны.

Государственный долг является составной частью экономической системы,

оказывая прямое и косвенное воздействие на многие ее элементы, в частности,

на государственный бюджет, денежно-кредитную и валютную системы, уровень

инфляции, внутренние и внешние сбережения, иностранные инвестиции и так

далее. Таким образом, государственный долг влияет на экономику страны в

целом, а возможности его эффективного использования во многом определяются

общим уровнем развития экономики и затрагивает практически все элементы

экономической системы.

Цикл управления государственным долгом включает 3 стадии:

привлечение, размещение и погашение. Управление привлеченным долгом может

базироваться как на прямом государственном управлении, так и на косвенных

методах, включающих выдачу государственных гарантий и нормативно-

административное регулирование привлечения не гарантированных кредитов

частными фирмами. Прямое государственное управление привлеченным долгом

осуществляется в контексте бюджетного процесса, который определяет

предельные размеры государственных заимствований и государственных гарантий

на текущий бюджетный год. Необходимо подчеркнуть, что политика, проводимая

в России, ориентируется на значительные внешние заимствования. Управление

размещением государственного долга характеризуется как ключевой активный

элемент в системе управления долгом. Можно выделить 3 способа возможного

использования привлекаемых ресурсов:

- финансовое размещение, когда из внешнего источника осуществляется

финансирование инвестиционных проектов и развития экономики. Данный способ

является наиболее прогрессивным видом использования внешнего долга. При

этом крайне важен отбор конкурентных высокоэффективных инвестиционных

проектов, которые обеспечили бы возврат полученных ресурсов;

- бюджетное использование, при котором привлеченные ресурсы

направляются на финансирование текущих бюджетных расходов, в том числе на

обслуживание внешней задолженности. Этот способ использования привлекаемых

с международного рынка ресурсов - наименее эффективный из существующих;

- смешанное бюджетно-финансовое размещение, когда заимствования

используются как на финансирование текущих бюджетных потребностей, так и на

развитие экономики в целом. В российской практике большое распространение

получил наименее эффективный способ - новые заимствования направляются на

финансирование текущих расходов бюджета, включая и обеспечение

существующего внешнего долга.

Управление погашением государственного долга. Погашение долга

производится из трех основных источников: из бюджета; за счет

золотовалютных резервов, собственности; из новых заимствований. В

российской практике новые заимствования играют существенную роль в

обслуживании задолженности. Золотовалютные резервы направлялись на

погашение задолженности только в период долгового кризиса в 1991-92 годах.

Необходимо отметить, что широко применяемые в международной практике методы

погашения задолженности путем конвертации ее в акции предприятий в нашей

стране практически не применялись.

Методы управления государственным долгом включают реструктуризацию и

конверсию.

3.1 Реструктуризация.

В качестве первого шага в решении этой проблемы правительством был

предложен план мер по усилению контроля за вывозом из страны валюты и

валютными операциями, связанными с расчетами по экспортным и импортным

сделкам, а также по увеличению валютных активов государства. Российские

банки могут осуществлять валютные операции только под контролем ЦБ РФ.

Решение о введении в России валютного контроля должно привести в

среднесрочной перспективе к снижению дефицита платежного баланса страны.

Однако валютный контроль, результатом которого стала отмена свободного

международного товарообмена и движения капиталов, препятствует оптимальному

распределению денежных ресурсов. Это будет иметь отрицательные последствия

для экономического развития России.

С другой стороны, отказ от валютного контроля как инструмента

корректировки платежного баланса приведет в средне- и долгосрочной

перспективе (через рыночные механизмы) к автоматическому саморегулированию

платежного баланса. Другими словами, важнейшие показатели экономического

благополучия, такие, как цены на товары, процентные ставки и занятость

населения, будут меняться до тех пор, пока платежный баланс вновь не

достигнет равновесного состояния. А это, скорее, еще более обострит

нынешний экономический и политический кризис в России. Таким образом,

введение валютного контроля в России может, по крайней мере на

краткосрочную перспективу, привести к сокращению или даже прекращению

потери валютных резервов, возникающих в результате дефицита валютного

баланса, поскольку ЦБ не придется предоставлять валюту из своих резервов. С

учетом названных негативных эффектов, валютный контроль можно считать

целесообразным лишь в качестве временно сопутствующей меры в рамках

управления российским долгом. Государство может осуществлять как полный,

так и частичный валютный контроль.

Полный валютный контроль предполагает государственное управление

всеми международными расчетами. Частичный валютный контроль предполагает,

наряду с ограниченным валютным контролем со стороны государства,

использования экономическими субъектами возможностей нерегулируемых

трансакций. Поэтому обычно частичный валютный контроль перерастает в полный

всесторонний контроль со стороны государства.

Основным методом урегулирования внешнего долга стала его

реструктуризация на максимально выгодных для России условиях.

Термин "реструктуризация" означает составление нового, более

приемлемого для должника графика выплаты долга, нежели это вытекает из

оригинальных схем кредитных соглашений - такого графика, в котором

предусматривается рыночный льготный период. Это значит, что в течении

нескольких лет Россия будет платить только незначительные проценты, а

погашение основных сумм перенесется на несколько лет. До сих пор РФ

использовала инструмент реструктуризации долгов только в отношении старого

долга СССР как его правопреемница. По обязательствам, принятым до 1.01.91,

были согласованы новые сроки возврата. Общая ответственность РФ перед

кредиторами вытекает из "Заявления об ответственности по долгам бывшего

СССР", подписанного 2.04.93. Оно означало единоличное принятие на себя всех

долгов СССР после того, как прежде был согласован иной порядок

ответственности - с участием других бывших союзных республик. Этот порядок

весьма не благоприятен для РФ: теперь она одна отвечает перед кредиторами

по всему огромному долгу СССР.

Реструктуризация долга может быть систематизирована как по

институциональному, так и по техническому принципу. В институциональном

плане различают соглашения с Парижским и Лондонским клубами. В Парижском

клубе предметом соглашения являются государственные кредиты или кредиты,

предоставленные под государственные гарантии. В Лондонском же клубе речь

всегда идет о реструктуризации сроков погашения частных кредитов, выданных

коммерческими банками.

Если обычно периоды консолидации составляли от 1 до 1,5 лет, то в

последнее время в отдельных случаях достигаются соглашения MYRA,

предусматривающие многолетние периоды консолидации долга.

Переговорный процесс между Российской Федерацией и сообществом

кредиторов (сначала советских, а затем и российских) начался сразу же после

распада СССР в конце 1991 г. Можно условно выделить четыре основных этапа

реструктуризации долговых обязательств бывшего СССР- Первый этап, берущий

отсчет с 1992 г., включал в себя ведение предварительных переговоров, в

ходе которых российскому правительству предоставлялись краткосрочные

трехмесячные отсрочки по выплатам внешнего долга. К данному периоду можно

отнести и получение первого кредита МВФ (1 млрд. долл.).

В течение второго этапа - с 1993 по 1995 г. - Россия подписала первые

соглашения по реструктуризации долгов. Так, и в апреле 1993 правительство

России заключило первый договор о реструктуризации задолженности перед

официальными кредиторами, входящими и Парижский клуб. За этим последовали

еще два подобных соглашения в 1994 и 1995 гг., в соответствии с которыми

Россия брала на себя обязательства по обслуживанию долгов СССР, сроки

уплаты которых приходились на период с декабря 1991 г. - по январь 1995 г.

Началом третьего этапа можно считать апрель 1996 г., когда

договоренности с Парижским клубом были дополнены всесторонним соглашением,

по которому Россия должна в общей сложности (включая предварительные

договоренности) выплатить кредиторам Парижского клуба сумму порядка 38

млрд. долл. Из них -15% должны быть выплачены в течение последующих 25 лет

вплоть до 2020 г., а оставшиеся 55%, включавшие в себя наиболее

краткосрочные обязательства перед членами Парижского клуба, - в течение 21

года. При этом реструктурированный номинал долга должен погашаться

нарастающими платежами начиная с 2002 г.

Примерно в этот же период проводились переговоры по реструктуризации

долга перед членами Лондонского клуба. В 1996 г. с Лондонским клубом было

заключено соглашение о реструктуризации долгов СССР банкам на условиях,

предусматривающих выплату долга за 25 лет. Процесс выверки всех

первоначальных кредитных соглашений окончательно завершился в конце 1997

г., когда Внешэкономбанк непосредственно приступил к долгосрочной

реструктуризации советского долга на общую сумму в 28,5 млрд. долл. Было

выпущено два новых инструмента - PRIN (на сумму основного долга) и IAN (на

сумму накопленных процентов) со сроками погашения в 2020 и 2015 гг.

соответственно. Подписанный договор о реструктуризации предусматривал

погашение основной части долга (22,5 млрд. долл.) в течение 25 лет - При

этом первые семь лет Россия должна выплачивать лишь проценты, общий объем

которых составляет 6 млрд. долл.

Наконец, началом заключительного этапа реструктуризации советских

долгов можно считать конец 1996 г., когда ведущие рейтинговые агентства

мира стали присваивать России кредитные рейтинги (агентство IBCA

первоначально присвоило рейтинг ВВ+, Moody's -Ва2, Standard & Poor's - ВВ-

). Достаточно высокий рейтинг, который иностранные эксперты дали России,

способствовал росту оптимистических настроений по поводу развития

российской экономики. Однако чрезмерный энтузиазм, отчасти спровоцированный

рейтингами, привел к тому, что в последующий период происходило

стремительное наращивание задолженности, со стороны как государственных

органов власти, так и корпоративного и банковского секторов. При отсутствии

Страницы: 1, 2, 3