Как организовать общественную экологическую экспертизу

является полезной не только с точки зрения общих перспектив

общественного участия, но и в связи с конкретным объектом.

Напомним, например, что, независимо от проведения общественной

экспертизы, Закон предоставляет гражданам и общественным организациям

право направлять в письменной форме специально уполномоченным

государственным органам в области экологической экспертизы

аргументированные предложения по экологическим аспектам намечаемой

хозяйственной и иной деятельности. При этом уполномоченный орган

обязан направлять гражданам (организациям) материалы о рассмотрении

этих предложений в процессе государственной экологической экспертизы .

Мы полагаем, что даже в случае проведения общественной экспертизы

может оказаться целесообразным использовать этот канал общественного

участия независимо от нее. Подобные предложения могут также

вырабатываться на общественных слушаниях, связанных с общественной

экспертизой. Мнения, позиции и предложения могут формулироваться в

процессе работы с общественной организацией, проводящей экспертизу, и

затем использоваться помимо процедуры общественной экспертизы.

Вообще, опыт проведения общественной экологической экспертизы

показывает, что экспертиза оказывается успешной только тогда, когда

она проводится в комплексе с другими действиями общественности.

Общественная экспертиза редко достигает результата “прямым” образом,

когда заключение представляется в органы госэкспертизы и оказывает

влияние на окончательное решение государственной экспертной комиссии,

хотя и такие случаи имеют место.

В Читинской области общественность организовала общественную

экологическую экспертизу проекта золоторудного месторождения

Алханай. Геологоразведка была начата в месте, представлявшем

религиозную ценность. Общественная экологическая экспертиза

показала экологическую и социально-культурную недопустимость

реализации проекта в этом месте, а также ее экономическую

нецелесообразность. Государственная экологическая экспертиза.

рассмотрев материалы общественной экологической экспертизы,

утвердила ее заключение и признала выводы полностью

обоснованными.

В других случаях эффект может не быть столь явным. И тем не менее,

проведение общественной экспертизы позволяет собрать и

систематизировать информацию о проекте, установить, на каких решениях

и разрешениях основана возможность осуществления проекта. Качественно

выполненный независимый анализ проекта позволяет сформулировать

квалифицированные рекомендации или же аргументы против осуществления

проекта. Независимо от судьбы заключения в органах госэкспертизы, это

позволяет сделать более точными, направленными и обоснованными

дальнейшие действия общественности. Добротное заключение,

представленное в органы, выдавшим необходимые разрешения, может

заставить их пересмотреть свою позицию.

Например, Дума г. Троицка, учитывая мнение общественности и

представленное заключение общественной экологической экспертизы,

отменила ряд прежних решений, делавших возможным строительство

мусороперерабатывающего завода (высокотемпературная переработка

ТБО). Отметим, что в ходе этой экспертизы для городских

депутатов были организованы слушания, в которых приняли участие

члены экспертной комиссии. Параллельно с этим Минздрав РФ, куда

также было направлено заключение, образовал собственную

экспертную комиссию, которая отклонила проект строительства

завода.

Инициативная группа жителей п. Коренево, используя материалы

ОЭЭ, добилась судебной отмены решения о землеотводе под проект

“рекультивации” отработанного карьера (служивший населению

местом отдыха затопленный карьер предполагалось, в соответствии

с проектом, превратить в место захоронения твердых отходов).

Благодаря ряду общественных мероприятий было отменено решение о

строительстве в г. Сергиевом Посаде завода по переработке

высокотоксичного ракетного топлива. Помимо общественной

экспертизы здесь проводился массовый сбор подписей против

осуществления проекта, организовывались публикации в СМИ.

Материалы общественной экспертизы были направлены в Совет

безопасности РФ.

Таким образом, общественная экологическая экспертиза может и должна

быть тесно увязана с другими мероприятиями. При этом важно отметить,

что общественной экспертизе принадлежит совершенно определенное место

среди других форм общественного участия, и попытка вывести ее за эти

пределы, например, организовывать кампании протеста или сбор подписей

в рамках экспертизы, может лишь снизить ее эффективность.

Заключение экспертизы должно быть основано на “твердых” аргументах

научного, инженерного и юридического характера. Как уже отмечалось,

следует избегать доводов, недостаточно обоснованных или имеющих

эмоциональную окраску — это снижает авторитет заключения и ставит под

сомнение все его выводы. Разумеется, это не препятствует направлению в

те же государственные органы различных писем, собранных подписей,

обращений, в том числе и эмоционального характера. Такие обращения

могут и должны ссылаться на выводы заключения экспертизы, цитировать

его, но эта деятельность должна осуществляться не в рамках экспертизы,

а “рядом” с ней.

Довольно сложным является вопрос об отражении общественного мнения в

материалах общественной экологической экспертизы. Безусловно,

отношение общественности к проекту является одним из факторов,

влияющих на допустимость осуществления проекта. Вполне возможно

считать одной из важных функций общественной экспертизы донесение

общественного мнения до государственной экспертной комиссии. Тем не

менее, выражение общественного мнения по поводу намечаемой

деятельности не является ни единственной, ни основной задачей

общественной экспертизы. Любая экологическая экспертиза является

прежде всего объективным и беспристрастным анализом фактов и

документов. Заключение, основанное только на общественном мнении,

окажется неубедительным для государственной экспертизы и многих

независимых читателей данного документа, а потому неэффективным.

Действия общественности в целом могут оказаться значительно

более эффективными, если удастся найти влиятельных противников

проекта, или тех, чьи интересы связаны с возможностью какой-либо

альтернативы этому проекту. Такие союзники могут быть найдены

как среди государственных структур, так и в предпринимательском

секторе. При этом общественной организации следует избегать

отождествления с такими союзниками. Не исключено, что, добившись

с ее помощью отмены одного проекта, они приступят к

осуществлению другого, столь же неприемлемого, ссылаясь при этом

на “общественное мнение”.

Функции руководителя экспертизы и организации, проводящей экспертизу

На основе предыдущего обсуждения можно подытожить функции руководителя

экспертизы. К этим функциям относятся:

. выработка (и при необходимости корректировка) стратегии

проведения экспертизы;

. приглашение, в случае необходимости, дополнительных экспертов

(по согласованию с организацией, проводящей экспертизу);

. постановка технических заданий перед экспертами (по согласованию

с организацией, проводящей экспертизу);

. обеспечение взаимодействия между экспертами;

. проведение заседаний экспертной комиссии;

. подготовка (или руководство подготовкой) сводного заключения.

Более общая, но, пожалуй, важнейшая задача руководителя, которую

необходимо принимать во внимание при выполнении любой из перечисленных

функций, — обеспечение целостности и согласованности всего процесса

общественной экологической экспертизы.

К функциям организации, проводящей экспертизу, относится:

. регистрация экспертизы;

. получение необходимых документов, связанная с этим переписка;

. подбор руководителя, формирование экспертной комиссии;

. взаимодействие с государственной экологической экспертизой

(подбор и направление наблюдателей, передача заключения

общественной экспертизы);

. создание условий для работы экспертной комиссии (например,

обеспечение помещения для заседаний);

. заключение договоров с экспертами, оплата их труда (если

эксперты работают не на общественных началах);

. организация работы с общественностью;

. решение вопросов, связанных с финансированием экспертизы.

Специального обсуждения заслуживает вопрос, в какой степени

общественная организация должна принимать участие в руководстве

экспертизой после того, как назначен ее руководитель. Как нам

представляется, организации следует участвовать в принятии ключевых

решений, определяющих стратегию экспертизы — прежде всего, в подборе

дополнительных экспертов и постановке перед ними заданий. Может

оказаться полезным выработать вместе с руководителем “рамочное”

техническое задание на проведение экспертизы. С другой стороны, хотя в

момент “первичного” формирования комиссии руководителя официально не

существует, полезно обсудить состав комиссии и направления ее работы с

потенциальным руководителем.

Результат общественной экологической экспертизы

Результатом общественной экологической экспертизы является Сводное

заключение — итоговый документ, отражающий точку зрения экспертной

комиссии (или организации, проводящей экспертизу) в отношении объекта

экологической экспертизы (проекта строительства хозяйственного

объекта, проекта программы, законопроекта и т.д.).

Как должно быть составлено Сводное заключение и на какие вопросы оно

должно отвечать? Действующие нормативные акты регламентирует этот

вопрос только для государственной экологической экспертизы. В

соответствии с Федеральным законом “Об экологической экспертизе”,

заключение государственной экологической экспертизы может быть

положительным или отрицательным. Положительное заключение является

одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта

экспертизы. Утвержденная форма заключения государственной

экологической экспертизы приводится в Приложении 6.

Установленной формы Заключения общественной экспертизы не существует.

Мы предлагаем структуру Сводного заключения, которая, по нашему

мнению, ориентирует комиссию на подготовку качественного документа,

удовлетворяющего требованиям самой строгой профессиональной критики.

Мы полагаем, что Сводное заключение общественной экологической

экспертизы должно отражать следующие аспекты:

1. Правовые и процедурные вопросы;

2. Оценку качества проектной документации (в части оценки

воздействия на окружающую среду) и процесса ОВОС;

3. Оценку допустимости реализации проекта.

В целом, для того чтобы точка зрения общественной экспертной комиссии

была учтена в процессе принятия решений по проекту, следует излагать

ее как можно более ясно, избегая выражений и доводов эмоционального

характера.

Правовые и процедурные аспекты

Раздел “Правовые и процедурные аспекты” очень важен. Следует помнить,

что даже судебные дела часто выигрываются (или проигрываются) по

процедурным вопросам. Поэтому к вопросам соблюдения процедур в

процессе подготовки проекта следует отнестись особенно внимательно. К

подготовке этого раздела нужно привлечь специалиста, хорошо знакомого

с вопросами природоохранительного законодательства, а также

специалиста, хорошо знающего процедурные аспекты разработки проекта.

Очень полезно участие профессиональных юристов–экологов в подготовке

именно этого раздела.

Раздел должен включать проверку соответствия процесса подготовки

проекта установленным процедурам. Как правило, плохо проработанные

проекты содержат серьезные нарушения процедуры согласований. Поэтому

следует тщательно проверить корректность этой стороны подготовки

проекта. Нередко нарушенной оказывается процедура отвода земельного

участка под строительство. При экспертизе проекта строительства

объекта хозяйственной (или иной) деятельности по крайней мере один из

членов комиссии должен хорошо разбираться в вопросах, связанных с

землеотводом (по крайней мере, следует получить консультацию

соответствующего специалиста). В других случаях нарушенными

оказываются Водный, Земельный или Лесной кодексы. В заключении одной

из общественных экологических экспертиз упоминается двадцать семь

законодательных и других нормативных актов, нарушенных при подготовке

проекта.

При обсуждении правовых и процедурных аспектов целесообразно иметь

ввиду широкий спектр нормативных документов — от федеральных законов

до ведомственных инструкций. Ведомственные инструкции становятся

обязательными к исполнению для всех лиц, вне зависимости от

ведомственной подчиненности, при условии их регистрации в Министерстве

юстиции. Следует помнить, что часть проектов требуют от заказчика

обязательного проведения процедуры оценки воздействия на окружающую

среду (ОВОС), в том числе — процедуры согласования проекта с

общественностью. Часто именно этот аспект остается вне сферы внимания

заказчика. Поэтому следует обратить особое внимание на выполнение

заказчиком процедур, предусмотренных “Положением об оценке воздействия

на окружающую среду”

Качество документации по экологическому обоснованию проекта

Ряд нормативных документов требует обязательного экологического

обоснования намечаемой деятельности при подготовке проекта. Требования

к этому разделу проектной (предпроектной) документации устанавливаются

“Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной

деятельности”, утвержденной Министерством охраны окружающей среды и

природных ресурсов РФ (приложение к приказу Минприроды РФ от 29.12.95

№ 539). Именно этой Инструкцией мы предлагаем руководствоваться

общественным экспертам, оценивая качество документации по

экологическому обоснованию. В России понятие качества обосновывающей

документации практически не используется при проведении экологической

экспертизы. Тем не менее, уровень подготовки материалов по

экологическому обоснованию намечаемой деятельности — важный показатель

качества проекта в целом. Низкокачественная, небрежно подготовленная

документация по экологическому обоснованию намечаемой деятельности,

как правило, свидетельствует о недостаточной проработанности проекта в

целом и, конечно, его экологических аспектов.

Во многих странах качество процесса оценки воздействия на окружающую

среду, а также качество итогового документа этого процесса4,

рассматривается как один из важнейших факторов, от которых зависит

возможность осуществления проекта. Итоговый документ низкого качества

может служить источником серьезных проблем для инициатора

деятельности. Для оценки качества итогового документа в ряде стран

используют формальные критерии, которые помогают экспертам, готовящим

EIS, а также экспертам, участвующим в оценке экологической

приемлемости проекта, оценить качество подготовленной документации. Мы

сочли, что подобные критерии могут существенно облегчить работу

общественной экологической экспертизы. В Приложении 5 приведен список

критериев, адаптированных к российским условиям. Надеемся, что

предложенный подход покажется полезным нашим читателям и придаст

больше объективности работе экспертной комиссии.

Таким образом, анализируя проект, следует обратить особое внимание на

качество документации оценки воздействия на окружающую среду.

В этой части Сводного заключения не пытайтесь оспорить (или принять)

конкретные цифры, характеризующие величины выбросов и сбросов будущего

предприятия. Обратите внимание, например, на то, что разработчики

ограничились оценкой предполагаемых выбросов проекта. Большинство

разработчиков не идет дальше этого шага. Между тем, оценка воздействия

на окружающую среду — понятие, не сводящееся к прогнозу выбросов.

Оценка экологических последствий только начинается с факта

установления количественных величин выбросов (сбросов). По крайней

мере, несколько пунктов Инструкции требуют дать обоснованный прогноз

изменения состояния экосистемы при реализации намечаемой деятельности

(п.п. 4.6, 4.7, 6.6, 6.12, 6.17). Другие пункты той же Инструкции

требуют, чтобы в экологическом обосновании намечаемой деятельности

было представлено достаточно материалов для оценки прогнозируемого

воздействия на окружающую среду (п. 6.11). В целом, если документация

экологического обоснования составлена в соответствии с Инструкцией ,

можно считать, что задача сводится к проверке прогнозов проектировщика

и сопоставлении его выводов с экспертными заключениями членов

комиссии. Если же проектная документация не содержит обоснованных

прогнозов об изменении состояния окружающей среды, задача экспертов

существенно упрощается, и документы могут быть возвращены на доработку

как не соответствующие требованиям нормативного акта. В этом случае

вопрос о допустимости реализации проекта мог бы вообще не

рассматриваться. Тем не менее, поскольку мнение общественной

экспертной комиссии не является решающим, мы рекомендуем в любом

случае оценить принципиальную допустимость реализации проекта.

Оценка допустимости реализации проекта

Эта часть сводного заключения должна отражать точку зрения экспертной

комиссии относительно экологической опасности проекта и допустимости

его реализации. Именно этому аспекту экологической экспертизы обычно

уделяется наибольшее внимание общественных организаций, поэтому здесь

мы приведем лишь несколько соображений общего характера.

. Оценивая допустимость реализации проекта, сосредоточьте внимание

на наиболее важных, с вашей точки зрения, недостатках проекта.

Углубление в малозначимые детали затрудняет восприятие ваших

аргументов и дает возможность вашим оппонентам развернуть

дискуссию по мелким поводам, уходя от ответа на главные вопросы.

. Многократно проверяйте ваши собственные аргументы и выводы.

Любая, даже мелкая ошибка дает возможность поставить под

сомнение компетентность Вашей экспертизы. Прежде, чем выпускать

в свет итоговый документ, попросите постороннего эксперта

оценить качество вашего заключения.

Выводы и рекомендации

Заключение государственной экологической экспертизы должно содержать

выводы о допустимости (или недопустимости) реализации проекта. С нашей

точки зрения, такой вывод должен быть сделан и в Сводном заключении

общественной экспертизы.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6