бесплатно рефераты
 

Развитие государственных внебюджетных фондов в России в современных условиях

p align="left">Система социального страхования России 90-х гг. ХХ в. основана на формировании в 1991-1993 гг. четырех государственных внебюджетных фондов: 1) пенсионного страхования, 2) страхования временной утраты трудоспособности, 3) медицинского страхования и 4) страхования по безработице. Эти фонды создали возможность для обеспечения государственных гарантий по всем социальным вопросам (в основном без крупных дотаций из государственного бюджета, даже если это и предусмотрено законом). Выплаты пособий, пенсий и других льгот из социальных фондов осуществляются в большей части за счет страховых взносов работодателей, доля которых за последние годы в доходах фондов составляла в среднем не менее 80% (60, с.63).

Государственные социальные внебюджетные фонды, аккумулируя значительные финансовые ресурсы, выполняют основную нагрузку по социальным выплатам населению. Анализ деятельности внебюджетных фондов свидетельствует о том, что они в целом прошли этап становления, их деятельность становится все более подконтрольной обществу. С середины 1990-х гг. возникла проблема стабилизации их финансового положения, связанная с действием целого ряда факторов (прежде всего, с отсутствием экономического роста, а также изменением возрастной структуры населения). У некоторых фондов появилась задолженность по обязательным социальным выплатам населению, одновременно растет задолженность перед социальными фондами со стороны плательщиков обязательных страховых взносов. По данным Госкомстата России, просроченная кредиторская задолженность только крупных и средних предприятий и организаций по платежам в социальные фонды составила на 1 октября 1998 г. 227 млрд. руб. (87, с.19), что превысило уровень всех планируемых поступлений в них в 1998 г.

Для этого периода также было характерно запаздывание бюджетного процесса в социальных фондах. Так, Федеральный закон «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 1997 год» был подписан Президентом РФ только 23 июня 1999 г., «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 1998 год» - 14 июля 1999 г. и т.д. (61, с.47).

Тем не менее, к концу 1990-х гг. удалось создать предпосылки для стабилизации работы фондов на долгосрочной основе. В 1999 г. впервые за последние годы эти бюджеты были утверждены своевременно, что дает возможность законодательной власти осуществлять своевременный контроль за рациональным использованием средств.

Система государственного пенсионного страхования в России построена, как и в других странах, по принципу солидарности поколений. Страховые взносы для финансирования пенсий поступают в Пенсионный фонд Российской Федерации, созданный в 1990 г. В 2000 г. работодатели уплачивали 28% от фонда оплаты труда или дохода, работающие граждане - 1% от заработной платы. Осуществляемое налоговое реформирование предусматривало отмену страхового взноса в 1% в Пенсионный фонд России работниками, а для организаций установлена регрессивная шкала (ставка налога снижается с 28 до 2% по мере роста налоговой базы фонда оплаты труда) (52, с.48).

С 1 января 1997 г. вступил в силу Федеральный закон «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования». Его целью является создание условий для назначения пенсий в соответствии с результатами каждого застрахованного лица, обеспечение достоверности сведений о стаже и заработке, развитие заинтересованности лиц в уплате страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, упрощение порядка и ускорение процедуры назначения государственных трудовых пенсий. Пенсионный фонд России уже к сентябрю 1997 г. выдал около 1 млн. страховых свидетельств государственного пенсионного страхования (53, с.49), а полностью введение персонифицированного учета страховых взносов в ПФР во всех регионах России с охватом всех работающих граждан было завершено в 2000 г.

В последние годы прошлого столетия обострились финансовые проблемы пенсионного страхования, что приводило к периодической задержке выплат пенсий и постановке вопроса о переходе к накопительной системе пенсионного обеспечения. Пенсионный фонд испытывал большие трудности по сбору страховых взносов, необходимых для полного и своевременного финансирования выплаты пенсий. В 1999 г. накопленная просроченная задолженность предприятий и организаций по уплате страховых взносов в ПФР составила 129 млрд. руб. (86, с. 73). Подобная ситуация объясняется как объективными факторами (спад производства, взаимные неплатежи предприятий, выдача заработной платы работникам произведенной продукцией, ростом безработицы и т.д.), так и уклонением от уплаты страховых взносов различными негосударственными структурами. Важной проблемой является проведение реструктуризации задолженности Пенсионному фонду РФ.

Государственное страхование временной утраты трудоспособности, беременности и родов, рождения ребенка и в других случаях осуществляет Фонд социального страхования Российской Федерации. Страховые взносы уплачивают работодатели в размере 5,4% от фонда оплаты труда, при этом 90% от начисленных в Фонд денежных средств выплачиваются застрахованным лицам через бухгалтерии предприятий. Несмотря на сложности со сбором страховых взносов, Фонд социального страхования своевременно осуществляет необходимые страховые выплаты. При реализации регрессивной шкалы единого социального налога при условии, что величина налоговой базы фонда оплаты труда работника до 100 тыс. руб. (к которой относится преобладающая часть работников) тариф страховых взносов в Фонд социального страхования составляет 4 % (66, с.5).

Социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний - вид социального страхования, введенный Федеральным законом № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» (24 июля 1998 г.). До его принятия в России эти функции выполняла система индивидуального возмещения ущерба при утрате трудоспособности, представлявшая сложный механизм страховых и нестраховых методов. Она предусматривала только компенсацию пострадавшим материального ущерба и выплату льготных пенсий, но не осуществляла оплату лечения производственных травм и профессиональных заболеваний, а также проведения реабилитации пострадавших. Осуществление этого вида страхования возложено на Фонд социального страхования Российской Федерации (79, с.36). Наглядно представление о структуре социальных и профессиональных рисков, страхуемых Фондом социального страхования РФ, дает рис. 3.

Рис. 3.

Структура страхуемых рисков в Фонде социального страхования РФ.

112

2

Для каждого из этих направлений определяется объем средств, обеспечивающий социальные выплаты в соответствии с действующим законодательством. Отрыв сбора страховых взносов от их выплат, как это предусмотрено введением единого социального налога, привело к финансовой дестабилизации работы Фонда социального страхования.

Обязательное медицинское страхование (ОМС) является всеобщим для населения России и осуществляется Федеральным и территориальными фондами обязательного медицинского страхования. Нормы, касающиеся ОМС, распространяются на работающих граждан с момента заключения с ними трудового договора. Система ОМС призвана гарантировать всем гражданам страны доступную бесплатную медицинскую помощь, обеспечивать соблюдение страховых принципов социальной справедливости (богатый платит за бедного) и социальной солидарности (здоровый платит за больного, одинокий - за многодетного). Фонды медицинского страхования в 1990-е гг. финансировались за счет обязательных отчислений работодателей в размере 3,6% от фонда оплаты труда, из которых 0,2% поступает в Федеральный фонд и 3,4% в территориальные фонды (55, с.48).

В территориальные фонды также поступают средства из местных бюджетов на страхование неработающих граждан, которые составляют в структуре населения страны 57%. Дефицит средств Фонда по различным регионам по страховым выплатам неработающему населению колеблется в пределах 15-60% от необходимых средств. В целом долги территорий Фонду за неработающее население составляют к середине 2000 г. 15 млрд. руб. (65. с.38). Финансирование здравоохранения России по-прежнему остается на низком уровне из-за нехватки бюджетных средств. Система обязательного медицинского страхования может повысить эффективность использования средств, но через нее проходит лишь треть финансовых средств здравоохранения. Если действующий в то время тариф страховых отчислений не позволял обеспечивать в полном объеме финансирование территориальных программ обязательного медицинского страхования, то его снижение только ухудшило положение.

Страхование населения на случай безработицы в 1990-е гг. осуществлял Государственный фонд занятости населения Российской Федерации. Страхованию подлежали все работающие граждане, а страховой взнос уплачивали работодатели в размере 1,5% от фонда оплаты труда. Размер назначаемых пособий по безработице был в основном невелик, к тому же Фонд также имел задолженность по их выплатам, превышающую 2 млрд. руб. В 1999 г. принимаемые меры по финансовой стабилизации Государственного Фонда занятости населения позволили увеличить поступление страховых взносов более чем в 1,5 раза, в результате чего удалось снизить долю пособий по безработице, выплачиваемую товарами и услугами (64, с.25).

Недостаточная эффективность работы Государственного фонда занятости населения обусловила принятие Правительством РФ решения о его ликвидации с 2001 г., соответственно отчисления работодателей в Фонд отменены. Расходы, ранее финансирующиеся из Фонда занятости, в полном объеме предусмотрены в федеральном бюджете (1% из 13% подоходного налога), и распределяются Министерством труда и социального развития Российской Федерации между регионами в зависимости от складывающегося в них уровня безработицы.

Важным шагом в развитии страховых принципов социальной защиты населения России явилось принятие Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» (июль 1999 г.), направленного на ликвидацию «белых пятен» в социальном законодательстве (88, с.70). Он имеет рамочный характер и создает эффективную правовую систему для страхования социальных и правовых рисков, обеспечивая тем самым функционирование действенной системы социальных гарантий. Федеральный закон закладывает правовые основы и общие принципы функционирования всей системы обязательного социального страхования (страхование на случай наступления пенсионного возраста по старости, медицинское страхование, страхование от несчастных случаев на производстве, страхование на случай безработицы, страхование на случай временной потери трудоспособности (включая материнство), страхование на случай потери кормильца) и может быть дополнен федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

Закон важен и тем, что направлен на создание системы обязательного социального страхования, отделенной от системы социальной помощи и имеющей собственную финансовую базу. Он решает следующие задачи: определяет круг субъектов обязательного социального страхования; устанавливает функции государственных органов по регулированию обязательного социального страхования и общие принципы управления им; связь между величиной страховых взносов и величиной выплат по обязательному социальному страхованию; определяет контуры построения финансовой системы обязательного социального страхования.

На протяжении 1990-х гг. остро обсуждался вопрос о размере тарифов страховых взносов во внебюджетные социальные фонды. Анализ деятельности фондов показывает, что тарифная политика в сфере социального страхования стала настоящим барьером ее дальнейшего развития. В последние годы база для формирования страховых взносов - фонд оплаты труда - нестабильна. Положение усугубляется задержками выплаты заработной платы и плохой собираемостью страховых взносов.

Суммарная величина страховых тарифов в государственные внебюджетные фонды возросла с 27,0% в 1991 г. до 39,5% в 2000 г. (60, с.62). В 1990-е гг. предпринимались попытки дальнейшего увеличения или перераспределения тарифов между различными социальными фондами, что негативно отразилось на дисциплине платежей по страховым взносам. Также высказывались предложения об уплате части страховых взносов самими работниками. Возрастание нагрузки на доходы физических лиц объясняется, в частности, необходимостью перехода к смешанной накопительно-страховой системе пенсионного обеспечения. Однако возможность реализации данного предложения вызывала большие сомнения, так как уровень заработной платы населения крайне низок. Выйти из заколдованного круга нехваток, недоимок, недофинансирования возможно было, лишь осуществив реальные реформы в области заработной платы, которые, по мнению Н.М.Римашевской, должны базироваться на двух принципах:

1) «минимальная заработная плата не может быть меньше прожиточного минимума»; 2) «прожиточный минимум должен включать и соответствующие платежи работника во внебюджетные фонды».

С введением в 2001 г. единого социального налога его величина и пропорции распределения между социальными фондами определяются на основе регрессивной шкалы по следующей схеме (85, с.59):

Табл. 2.

Регрессивная шкала распределения единого социального налога

Налоговая база для начисления страховых взносов на каждого работника

Ставка налога

для организаций

для индивидуальных предпринимателей

для организаций, занятых в производстве с/х продукции, родовых, семейных общин коренных малочисленных народов Севера, занимающихся традиционными отраслями хозяйствования, и крестьянских хозяйств

до 100000 руб.

35,6%

22,8%

26,1%

от 100000 до 300000 руб.

20%

12,8%

20%

от 300000 до 600000 руб.

10%

6,4%

10%

свыше 600000 руб.

2%

2%

2%

Распределение единого социального налога между внебюджетными социальными фондами осуществляется в следующих пропорциях:

112

2

При ставках единого социального налога в 20 и 10% осуществляется аналогичное распределение собранных средств между фондами с учетом пропорционального снижения их долей. При ставке 2% вся сумма единого социального налога зачисляется в Пенсионный фонд России.

Изменения в уровне тарифов необходимо тщательно просчитывать, чтобы не «опрокинуть» действующую систему социальных выплат. В настоящее время в стране существует достаточно развитая система государственных минимальных стандартов в области трудовых отношений, занятости, пенсионного и социального обеспечения, установлены пособия семьям с детьми, льготы различным категориям граждан. Однако, по сравнению с дореформенным периодом материальное положение социальных слоев населения, живущих преимущественно на страховые выплаты, существенно не изменилось. Сложился низкий уровень выплат по безработице, а также пенсий по старости, инвалидности и др. Их размеры, как и размеры заработной платы работающих, зачастую не обеспечивают населению прожиточного минимума. В условиях экономического кризиса нежелательно снижение законодательно закрепленных социальных гарантий для населения путем уменьшения объемов и перечня выплат из государственных внебюджетных фондов без предложения иных источников финансирования соответствующих расходов.

Специалисты высказывают предложения о необходимости разработки рамочного закона о всех социальных внебюджетных фондах, основной задачей которого стала бы унификация их бюджетного процесса, в котором были бы учтены накопленный опыт их функционирования и сняты выявившиеся отрицательные моменты в их деятельности (на что указывала, например, Счетная палата РФ по проверке деятельности Фонда социального страхования). Возможен и такой путь реформирования, как объединение в перспективе Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования (58, с.31).

Таким образом, в сфере социального страхования в России в 1990-е гг. произошли существенные изменения, однако ее становление не завершено. Современная система социального страхования все еще не является страховой по своей сути, выполняя, в основном, функцию социального обеспечения (вспомоществования), если учесть, что за 1990-е гг. реальные денежные доходы населения снизились почти наполовину, а к началу 2000 г. каждый третий россиянин находился за чертой бедности. О несовершенстве системы социального страхования свидетельствует то, что размер страховых взносов недостаточно связан с уровнем социального и профессионального рисков, с объемом прав и гарантий страхователей и застрахованных. В течение последних нескольких лет доходы Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования превышали их текущие расходы, что позволяло формировать финансовый резерв. Ситуация резко изменилась, когда были снижены процентные ставки единого социального налога, за счет которого финансируются эти три внебюджетных фонда. В настоящее время дефицит их бюджетов покрывается за счет дотаций из федерального бюджета, однако долго это продолжаться не может и выход из ситуации должен быть найден в самое ближайшее время.

Подводя итог изучению исторических предпосылок развития и организации социального страхования в России можно отметить, что в ходе выполнения анализа были выделены 3 основных этапа исследования:

1 этап отмечается принятием первых законов о социальном страховании, их постоянным изменением и дополнением в целях усовершенствования системы страхования. В качестве недостатков и недоработок организации страхования этого периода можно указать охват системой страхования лишь ограниченных слоев населения, а также превращение социального страхования в социальное обеспечение;

2 этап характеризуется, в первую очередь, формированием государственных внебюджетных социальных фондов и включением в систему обязательного социального страхования всех слоев населения, а также системой двойного подчинения и контроля социальной деятельности со стороны Советов всех уровней и исполнительных органов власти.

На 3 этапе сформирована структура государственного социального страхования на основе совершенствования существующих и введения новых видов страхования, ликвидирован Государственный фонд занятости, введен единый социальный налог. Недостатком является низкий уровень выплат и в целом отсутствие реального разделения институтов социального страхования, социальной помощи и государственного социального обеспечения.

2.2 Специфика развития внебюджетных социальных фондов России в XXI в.

Для наиболее полного изучения состояния и современных условий развития внебюджетных социальных фондов, а также для определения дальнейших перспектив совершенствования функционирования фондов проведем анализ деятельности внебюджетных фондов в России и их бюджетов в 2001-2007 гг.

Рассмотрим расходы и доходы бюджета Пенсионного фонда России и выявим изменения в его составе. Анализируя бюджеты Пенсионного фонда РФ за 2001-2007 гг. можно утверждать, что в последние годы для Фонда характерным становится постоянное увеличение его доходов (Приложение 2). Так, за период до 2006 г. доходы ПФР выросли на 330%, что связано с введением накопительного механизма формирования пенсий. Очевидно, что увеличение поступлений в Фонд можно оценивать как положительное явление, поскольку такая динамика связана с ростом оплаты труда и соответствующим увеличением страховых взносов. Наиболее динамично в составе доходов развиваются взносы на накопительную часть пенсии, что в определенной степени оправдывает введение накопительного механизма финансирования пенсий (рис. 4.). За шесть лет его существования средства увеличились в 3,6 раза. В структуре доходов Фонда подавляющую роль играют поступления ЕСН, однако последние два года его доля постепенно сокращается.

Рис. 4

Потери доходной базы Пенсионного фонда, по сути, покрываются из федерального бюджета. В 2007 г. бюджет Фонда был сформирован в значительной степени (на 53,2%) за счет ассигнований федерального бюджета. Государство тем самым переходит к новой модели финансирования системы социального страхования населения страны - выдаются субсидии Пенсионному фонду РФ на покрытие недостающих финансовых средств. В результате в корне меняется финансовая основа системы социального страхования страны, которая должна отличаться финансовой автономностью утрачиваемой после снижения ставки обязательного платежа с 2005 г. Можно ожидать, что сокращение доходной базы государственной пенсионной системы удастся покрыть ежегодными субсидиями из федерального бюджета. Однако накопленных в Пенсионном фонде РФ резервов явно недостаточно для покрытия возникающего дефицита.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7


ИНТЕРЕСНОЕ



© 2009 Все права защищены.