Понятие и особенности административно-правовых норм

исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае

их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих

отношений.

§ 3. Реализация административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм означает практическое

использование содержащихся в них правил поведения в целях регулирования

управленческих отношений, т.е. проведение в жизнь содержащихся в них

различным образом выраженных волеизъявлений, Естественно, что в указанном

процессе участвуют все стороны управленческих отношений, но по-разному,

т.е. в соответствии с их административно-правовым статусом.

Известны два основных варианта реализации административно-правовых норм:

исполнение и применение. Иногда к ним добавляются соблюдение и

использование.

Исполнение административно-правовых норм — точное следование участников

регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям,

запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Данный вариант

реализации правовых норм универсален, так как его субъектами являются любые

участники управленческих отношений. От качества, объема и уровня исполнения

зависит реальность административно-правовых норм и устанавливаемого ими

правового режима в сфере государственного управления. Поэтому исполнение

является важнейшим средством обеспечения должного правопорядка и

государственной дисциплины в сфере реализации исполнительной власти.

В отличие от реализации применение административно-правовых норм

является прерогативой соответствующих субъектов исполнительной власти. Оно

практически выражается в издании полномочным органом (должностным лицом)

индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных

либо процессуальных норм. Эти акты издаются применительно к конкретным

административным делам (например, приказ о назначении на должность, решение

по жалобе гражданина, регистрация общественного объединения и т.п.).

Административно-правовая норма реализуется не в результате исполнения той

или иной стороной управленческого отношения какого-либо, например, запрета

(переход улицы в неположенном месте и т.п.), а путем официального

юридически-властного решения конкретного административного дела, что

относится исключительно к компетенции органов государственного управления

(должностных лиц). Правоприменение — обобщенная характерис тика

функционирования механизма исполнительной власти. Вот почему граждане не

имеют полномочий по применению административно-правовых норм.

Правоприменение в административном порядке и случаях, специально

предусмотренных действующим российским законодательством, возлагается также

на народные суды (народных судей). R частности, такого рода действия

судебные органы осуществляют как при наложении административных взысканий

за совершение административных правонарушений (например, за мелкое

хулиганство), так и при рассмотрении и разрешении ряда административных но

своей сути споров (например, по жалобам граждан на неправомерные действия

органов управления и должностных лиц).

Таким образом, исполнение и применение есть два основных способа

реализации административно-правовых норм. Что касается соблюдения этих норм

как самостоятельного способа их реализации, связанного с реакцией

участников управленческих отношений на запреты, то следует иметь в виду,

что по существу оно является конкретным выражением их исполнения.

Соблюдение — основа реализации административно-правовых норм в любом из

названных ранее способов; это — наиболее общая категория, характеризующая

правопорядок и дисциплину в сфере государственного управления, а не их

частное проявление.

Использование вряд ли можно отнести к числу терминов, имеющих

юридическое значение. Фактически его можно трактовать лишь как элемент

дополнительной характеристики исполнения дозволительных административно-

правовых норм.

Процесс реализации административно-правовых норм в наши дни далек от

идеального. Такое его состояние является одним из проявлений существующего

кризиса исполнительной власти, выражающегося в недееспособности многих

административно-правовых форм, обилии административно-правовых нарушений,

дисциплинарных проступков, в управленческой «суверенизации», приводящей к

практическому игнорированию многих норм в регионах и на местах, и т.п.

Естественно, что все это не соответствует условиям формирования правового

государства. Конституция Российской Федерации 1993 года закладывает основы

для обеспечения эффективной реализации всех правовых норм, включая и

административно-правовые.

Самостоятельное значение имеет вопрос о действии административно-

правовых норм, т.е. об их юридической силе.

Административно-правовые нормы имеют определенные пространственные и

временные границы, а также могут иметь силу в отношении различного круга

лиц. При проведении видовой классификации этих норм условия действия их. в

пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве

предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила.

Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы могут

действовать в межтерриториальном масштабе (например, отраслевые нормы

транспортных министерств и ведомств). Возможен их «выход» и за

государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда

нормы регламентируют деятельность российских организаций (например,

различного рода представительств) и граждан, находящихся в зарубежных

странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории

нескольких государств в соответствии с двухсторонними или многосторонними

соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для

взаимоотношений между суверенными государствами — членами Союза Независимых

Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы

распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены

определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их

официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно

установление определенных сроков их действия (например, может быть введен

мораторий на выборы глав краевой, областной администрации, на определенный

срок устанавливается режим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента

подписания нормативных актов, в которых они содержатся (например, указов

Президента или постановлений Правительства Российской Федерации), либо в

срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как

правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком

вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-

правовых норм до исполнителей.

В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в

Российской Федерации практически действуют некоторые административно-

правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союзные нормы, не

противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до

момента установления обновленных норм законодательными или иными органами

Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы

и действующие на территории Российской Федерации до вступления в силу новой

Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой

Конституции.

Принципиальное значение для действия административно- правовых норм как

в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции

Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие

права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться

(т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего

сведения.

§ 4. Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы выражения

административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду

юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода

правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие

источников административного права Российской Феде рации. В их числе

нормативные акты органов законодательной (представительной) власти, органов

исполнительной власти, а также различного рода утверждаемые этими органами

правила, положения, уставы и т.п.

К числу источников административного права относятся;

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из со держащихся в

ней общих норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это,

например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и

деятельности органон исполнительной власти (ст. 77, 110—117), разграничение

предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами

субъектов федерации (ст. 71—73), закрепляющие основные права и свободы

граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24—25, 27, 30—35) и

т.д. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания

Федеративного договора.

2. Административно-правовые нормы содержатся также в законодательных

актах. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации. В

качестве примера можно назвать Федеральные Законы: от 14 апреля 1995 года

«Об общественных объединениях»1; от 31 июля 1995 года «Об основах

государственной службы Российской Федерации»2; от 12 августа 1995 года «Об

общих принципах организации местного самоуправления»; от 22 августа 1996

года «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» и т.п.

В настоящее время законодательная форма источников административного

права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с

Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 76) законодательные акты

принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это

было и раньше, но и представительными органами государственной власти всех

субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа,

городов федерального значения).

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст.

1 930.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990;

№ 35. Ст. 3506; 1996. № 35. Ст. 4135; 1994. № 24. Ст. 2598;

1997, № 12. Ст. 1419;1996. № 31. Ст. 3696;

1995. № 1. Ст. 69; 1996. № 3. Ст. 180; № 13. Ст. 1 152; № 28. Ст. 2681;

№ 36. Ст. 3541; 1997

3. Источником административного права являются нормативные указы

Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации),

а также утверждаемые его указами положения (например, Положение о главе

администрации края, области, города федерального значения, автономной

области, автономного округа, утвержденное 3 октября 1994 года).

Принципиальное значение имеют указы Президента: от 17 марта

1997 года «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной

власти»; от 25 июля 1996 года «О мерах по обеспечению государственного

финансового контроля в Российской Федерации».

4. К числу источников административного права относятся также

нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115

Конституции Российской Федерации). Примером нормативных актов Правительства

могут служить постановления: от 24 декабря 1994 года «О лицензировании

отдельных видов деятельности»; от 12 января 1996 года «Об улучшении

информационного обеспечения населения Российской Федерации» и т.п.

Правительство также утверждает различного рода нормативные акты типа правил

или положений, являющихся источниками административного права. Им

утверждены: Положение о воинском учете; Правила учета дорожно-транспортных

происшествий; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве

Российской Федерации; Правила регистрации безработных граждан и т.д.

Однако, необходимо иметь в виду, что вопреки принципам разделения

властей постановления Правительства по-прежнему относят к числу

законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источником

административного права служат нормативные акты государственных комитетов,

министерств, комитетов и служб Российской Федерации.

6. На республиканском уровне роль источников административного права

выполняют Конституции республик, их законодательство, президентские (там,

где таковые избраны) и правительственные нормативные акты, такого же рода

акты министерств и ведомств.

7. В краях, областях, городах федерального значения, автономных областях

и округах источниками административного права помимо законодательных актов

служат уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами

государственной власти и государственного управления этих образований

нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления

и распоряжения глав администрации).

8. Источниками административного права являются также нормативные акты

представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае

наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями

(ст. 132 Конституции Российской Федерации),

9. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в

межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует

рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками административного права внутри организационного

характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных

корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их

коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками

данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников

административного права остро ставит проблему его систематизации и

кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных

отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это объясняется

его многопрофильностью. Во всяком случае советская юридическая наука не

смогла выработать достаточно четких подходов к его систематизации,

В современных же условиях административное право отличается

исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования,

модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую

систему административного права, многие аспекты которой оказались, однако,

концептуально не продуманными. Естественно, что это существенно тормозит ее

реальное совершенствование. Новая Конституция Российской Федерации создает

прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая

формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам

организации и функционирования механизма исполнительной власти,

упорядочение обильного массива действующих административно-правовых норм

различного уровня, нередко устаревших и противоречащих друг другу.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действующего

российского административного права. Имеется в виду Кодекс об

административных правонарушениях, объединивший нормы материального и

процессуального административного права. Но это — лишь частичная

кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-

правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план

выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения

их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой

экономической реформы, с институтами, закрепленными в новой российской

Конституции. Разумеется, что при этом требуется существенное обновление

соответствующего, административно-правового нормативного материала, а также

устранение довольно частых пробелов в административно-правовом

регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация

административного права (объединение и расположение в систематизированном

порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных

актах других отраслей российского права (например, в Водном, Таможенном

Кодексах Российской Федерации). Их можно было бы свести в единый

кодификационный акт типа Основ административного законодательства

Российской Федерации, на базе которых была бы возможной проблемная

(отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по

борьбе с административными правонарушениями. Но ситуация усложняется в

связи со значительным расширением объема и масштабов законотворческой

деятельности. При этом Конституция Российской Федерации относит

административное и административно-процессуальное право к совместному

ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Налицо —

многоступенчатость законодательства, что не может не сказаться на попытках

сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-

управленческой деятельности. С учетом разделения властей было бы

обоснованным отказаться от (фрагментар ного включения в законы, посвященные

организации и деятельности представительных органов государственной власти,

норм, относящихся к органам исполнительной власти.

Таким образом, очевидны перспективы работ по систематизации

административного права, связанные с решением глобальной задачи становления

прочных основ российского правового государства.

Страницы: 1, 2, 3