Административное право: сущность, нормы, субъекты

свои системы управления, свои порядки, которые, однако, не должны

противоречить законодательству.

Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но многие из

них при этом обладают правом издания нормативных актов, которые регулируют

деятельность предприятий, учреждений и организаций, а также граждан, т.е.

участвуют и определении их прав и обязанностей. Гражданин может, конечно,

не реализовать право, предоставленное ему, но он не может отказаться от

самого этого права, поскольку оно установлено властным путем — законом или

на основе закона. Все это связано с тем, что государственный орган,

должностное лицо, осуществляющее исполнительно-распорядительную

деятельность, действует по поручению государства, выражает государственную

волю, участвует в выполнении функций государства.

Административное право очень близко стоит к конституционному

(государственному) праву, и часто даже невозможно установить четкую грань

между их нормами. Но различия между этими отраслями имеются.

Конституционное право занимает ведущее положение в системе права, в том

числе и по отношению к административному праву. Последнее берет у

конституционного права исходные начала, прямо или косвенно относящиеся к

органам исполнительной власти, детализирует и дополняет их, определяет

механизмы реализации тех или иных норм.

Например, Конституция РФ и другие источники конституционного права

закрепляют основные права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Административное право конкретизирует многие нормы о них, дополняет

правовой статус гражданина другими (неосновными) правами и обязанностями,

определяет механизм реализации многих конституционных прав, свобод и

обязанностей. Так, Конституция РФ устанавливает, что решения и действия

(или бездействие) органов государственной власти, органов местного

самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть

обжалованы в суд (ч. 2 ст. 46). Нормы же административного права призваны

определить подведомственность различных жалоб, сроки и другие стороны

процедуры их рассмотрения в административном порядке (порядок рассмотрения

жалоб в судах определяется гражданским процессуальным законодательством).

Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли

иногда регулируют одни и те же имущественные отношения, но разными

методами. Например, по распоряжению уполномоченного на то органа

исполнительной власти государственная организация передает другой здания,

сооружения и оборудование. В данном случае властным методом регулируются

имущественные отношения двух организаций. Стороны хозяйственного договора

руководствуются стандартами на продукцию, которые устанавливаются органами

исполнительной власти, т.е. властным путем. Многие гражданско-правовые

отношения с участием гражданина тоже возникают на базе актов

государственного управления. Так, часто договор жилищного найма гражданина

с жилищной организацией заключается при наличии у него ордера на данную

жилую площадь. Имущественные отношения иногда возникают прямо из актов

государственного управления (т.е. без договоров); пример тому — конфискация

и реквизиция предметов, наложение и взыскание штрафов. Сфера разграничения

гражданского и административного права определена и в ГК РФ (п. 3 ст. 2).

Органы исполнительной власти иногда выступают не в качестве органов

государства, а в качестве юридических лиц, действующих на основе норм

гражданского права. Например, орган исполнительной власти может арендовать

помещение у какой-либо организации, пользоваться телефоном по договору с

предприятиями связи, закупать (в пределах сметы) мебель, оргтехнику и т.д.

Но в таких случаях данный орган не выступает в качестве субъекта публичной

исполнительно-распорядительной деятельности, не выполняет государственных

функций.

Некоторые нормы административного права тесно соприкасаются с нормами

трудового права. Нормы административного права определяют полномочия

органов исполнительной власти по регулированию трудовых отношений

(например, полномочия Правительства РФ, Министерства труда и социального

развития РФ). ,

Содержание индивидуальных актов управления в сфере трудовых отношений

определяется, как правило, нормами трудового права, а порядок издания акта

— нормами административного права, если, например, гражданин поступает на

работу в государственный орган, но не на государственную должность. На

государственных служащих нормы трудового права распространяются, если иное

не установлено нормами административного права о государственной службе.

Через соответствующие инспекции и другие контрольные органы государство

осуществляет надзор за соблюдением правил охраны труда и техники

безопасности. Эта деятельность регулируется административным правом.

Административное право тесно связано с финансовым правом, которое своим

рождением обязано конституционному, административному и частично

гражданскому праву. Финансовое право, как известно, регулирует общественные

отношения в сфере финансовой деятельности государства, прежде всего по

аккумулированию и распределению денежных средств, составляющих национальный

доход (налоги, бюджет). Административное право определяет компетенцию

Министерства финансов РФ и других органов исполнительной власти,

действующих в финансовой сфере. Финансовое право широко применяет метод

прямого приказа при регулировании финансовых отношений, т.е.

административно-правовой метод.

Правовые нормы, определяющие компетенцию финансовых органов как

специфической группы органов исполнительной власти, являются одновременно

нормами административного и финансового права. Когда речь идет о нормах,

устанавливающих содержание решений этих органов в сфере финансов, то это

содержание определяется, прежде всего, нормами финансового права.

Организация же работы финансовых органов регулируется административным

правом. Иначе говоря, административное право преимущественно регулирует

организационные отношения в области финансов, а финансовое право —

Преимущественно сами финансовые отношения как особую разновидность

экономических отношений.

Административное право определяет компетенцию органов исполнительной

власти по регулированию земельных отношений и поэтому

тесно связано с земельным правом. За нарушение ряда норм земельного права

наступает административная ответственность. Все это свидетельствует о

тесном переплетении норм административного и земельного права. По этому же

принципу строится отграничение административного права от водного, лесного

и горного права.

Имеет административное право точки соприкосновения и с уголовным правом.

Нормы административного права определяют, какие правонарушения являются

административными проступками. Некоторые из этих проступков граничат с

преступлениями, и поэтому, чтобы дать верную юридическую квалификацию

противоправных деяний, нередко приходится толковать во взаимоувязке

соответствующие нормы административного и уголовного права. Наконец, нельзя

не упомянуть, что уголовное право устанавливает ответственность за

должностные преступления.

Нормы административного права можно разделить на материальные и

процессуальные.

В административном праве нет единого универсального процесса, наблюдается

множество его разновидностей, что предопределяется широтой и многообразием

общественных отношений, регулируемых материальным административным правом.

Например, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о

предоставлении жилой площади, другая — к выдаче разрешений на приобретение

охотничьих ружей, третья — к решению вопроса о приеме в вузы, четвертая — к

решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие

процессы имеют и общие черты.

Административное право огромно по объему, разнообразно и изменчиво по

содержанию. Его нормы, базирующиеся на нормах конституционного права,

содержатся в большом числе федеральных законом и законов субъектов

Федерации, в указах Президента РФ и президентов республик, в постановлениях

Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, в

распоряжениях глав администраций и в постановлениях правительств областей,

краев, городов федерального значения, в приказах министерств и глав

ведомств. Поэтому кодифицировать его невозможно.

Правовое положение Правительства РФ и организация его работы

урегулированы Федеральным конституционным законом «О Правительстве

Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Структура федеральных органов

исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 17 августа 1999

г., а их правовой статус — рядом федеральных законов и положениями о каждом

из этих органов, утвержденными Президентом РФ или Правительством РФ.

Например, положение о Министерстве внутренних дел РФ утверждено Указом

Президента РФ от 18 июля 1996 г., изменено и дополнено Указом Президента РФ

от 6 сентября 1997 г., а структура МВД России утверждена Указом Президента

РФ от 24 апреля 1998 г.

Государственная служба в настоящее время регулируется Федеральным законом

«Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

и рядом законов и других нормативных актов, определяющих особенности службы

в милиции, налоговой полиции, в таможенных органах, в прокуратуре, в судах.

Административная ответственность регулируется Кодексом РСФСР об

административных правонарушениях (1984 г.) с большим числом последующих

изменений и дополнений. В настоящее время идет подготовка проекта нового

Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Административный порядок рассмотрения жалоб, заявлений и предложений

граждан установлен Указом Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля

1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в

редакции Указа от 4 марта 1980 г. с последующими изменениями и

дополнениями). Этот союзный законодательный акт продолжает действовать в

Российской Федерации. Порядок судебного рассмотрения жалоб определяется

Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и

свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями,

внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.

Выше названы лишь некоторые законы и иные акты, содержащие нормы

административного права. Упомянуть все акты нет никакой возможности (их

десятки тысяч).

3. Субъекты административного права

Субъект административного права — это участник общественных отношений,

обладающий определенными правами и обязанностями, которыми он наделен в

связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей. В

административном праве его нормы реализуются гражданами, государственными

органами, общественными объединениями и другими, которые и являются

субъектами административного права, т.е. носителями конкретных прав и

обязанностей, содержащихся в нормах административного права.

Права и обязанности субъекта административного права образуют в

совокупности его правовой статус.

Правовой статус субъектов административного права образуют нормы, общие

для всех субъектов, например, нормы о соблюдении правил пожарной

безопасности. Правовой статус многих субъектов административного права

объединяет нормы, которые реализуются только данным субъектом, например,

есть правила, обращенные только к религиозным объединениям или только к

охотникам. Таким образом, в зависимости от вида и объема полномочий

субъекты административного права могут быть классифицированы на группы и

виды.

По своему административно-правовому статусу субъекты административного

права делятся на две группы: физические лица и организации. Физические липа

в свою очередь охватывают три вида субъектов: гражданин России, иностранный

гражданин и лицо без гражданства.

Организации как субъекты административного права, прежде всего, надо

разделить на государственные и негосударственные. Различие их состоит в

том, что государственные организации: 1) выполняют задачи, функции и

полномочия, порученные им государством, 2) они базируются на

государственной собственности, 3) управляются государством. К числу

государственных организаций относятся органы государственного аппарата —

представительные, исполнительные, судебные, органы прокуратуры и др.,

государственные предприятия, учреждения и организации — производственные,

культуры, массовой информации, учреждения здравоохранения и т.д.

Организации негосударственные отличаются тем, что они не выполняют задач

и функций государства, хотя могут и способствовать этому. Они не

финансируются государством и не испытывают на себе непосредственного

государственного управления. К таким организациям можно отнести объединения

граждан — профсоюзы, спортивные общества, творческие союзы, партии,

религиозные организации и т.д., а также коммерческие организации — частные,

кооперативные, акционерные, смешанные и др.

Среди столь многочисленных субъектов административного права, тем не

менее, выделяются как основные, приоритетные, два вида субъектов — граждане

и органы исполнительной власти.

Административно-правовой статус гражданина включает в себя четыре

разновеликих элемента.

Первый и самый большой объем прав и обязанностей представляет собой

правовой статус личности, человека как субъекта административного права. В

Российском государстве правовое регулирование положения личности, человека

должно занимать центральное, приоритетное место, ибо здесь выражается идея

о том, что право и государство, его органы и должностные лица призваны

служить обществу, каждой личности, каждому человеку. Именно эта мысль

выражена в ст. 2 Конституции РФ: «Человек, его права и свободы являются

высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и

гражданина — обязанность государства».

Сформулированный в ст. 2 Конституции РФ характер взаимоотношений личности

и государства является общепризнанным для большинства стран и народов мира,

что нашло свое закрепление в важнейших актах международного права, принятых

Организацией Объединенных Наций и Европейскими организациями.

Российское государство, следуя по пути признания общедемократических

начал развития общества и международных актов в этой области, в 1991 г.

приняло Декларацию прав и свобод человека и гражданина, которая вошла в

ныне действующую Конституцию РФ.

Согласно Конституции РФ и основанному на ней законодательству личность,

человек, независимо от его служебного, общественного или имущественного

положения, национальности, вероисповедания и т.д., является в Российской

Федерации субъектом права всех его отраслей, для чего основы правового

статуса личности закреплены в Конституции РФ, причем в данном статусе

личности важное место занимают и нормы административного права.

Конституция РФ признает естественную природу прав и свобод человека, они

неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17).

Среди провозглашенных в Конституции РФ основных прав и свобод,

составляющих правовой статус личности и находящихся в той или иной мере в

сфере административно-правового регулирования, можно назвать, например,

право на жизнь (ст. 20), на свободу и личную неприкосновенность (ч. 1 ст.

22), право на неприкосновенность жилища (ст. 25), право на

неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей

чести и доброго имени (ч. 1 ст. 23).

Провозглашая права личности, Конституция РФ определяет для личности и

определенные обязанности, например, платить законно установленные налоги и

сборы (ст. 57), сохранять природу и окружающую среду (ст. 58), не

заниматься экономической деятельностью, направленной на монополизацию и

недобросовестную конкуренцию

(ч. 2 ст. 34).

Вместе с тем Конституция РФ устанавливает в исключительных случаях

возможность ограничения прав личности только в той мере, в какой это

необходимо в целях зашиты основ конституционного строя, нравственности,

здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны

и безопасности государства (ст. 55). Причем правовые нормы, ограничивающие

права личности, обычно носят административно-правовой характер. Например,

право на неприкосновенность жилища может быть ограничено сотрудниками

милиции при наличии оснований, предусмотренных соответствующими

административно-правовыми нормами, в частности при розыске преступника,

если в квартире или доме совершается преступление или нарушение

общественного порядка, угрожающего жизни или здоровью людей, при пожаре и в

других случаях.

Вторая составная часть административно-правового статуса представляет

собой статус гражданина РФ. Как субъект административного права, каждый

гражданин имеет свой гражданский правовой статус.

Структура административно-правового статуса гражданина включает: 1)

правовой статус личности, о чем речь шла выше; 2) его права и обязанности,

вытекающие из факта гражданства.

Нормы административного права, определяющие административно-правовой

статус гражданина, устанавливают его права и обязанности в государственной

и общественной деятельности. Это нормы об участии в управлении делами

государства (ч. 1 ст. 32 Конституции РФ), право на объединение (ч. 1 ст.

30), право мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации,

шествия и пикетирование (ст. 31), обязанность нести воинскую службу (ч. 2

ст. 59) и др. Далее, это нормы, определяющие административно-правовой

статус гражданина в его хозяйственно-трудовой деятельности, например, право

на свободное использование своих способностей и имущества для

предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической

деятельности (ч. 1 ст. 34), право на свободный труд, выбор профессии и рода

деятельности (ч. 1 ст. 37), право частной собственности, в том числе на

землю (ч. 1 ст. 35, ч. 1 ст. 36), и др. Наконец, нормы, определяющие

административно-правовой статус гражданина в личной или семейной сфере, не

затрагивающей интересы общества, например, право на литературное,

художественное, научное, техническое творчество, право на изменение

фамилии, имени, отчества и др.

Когда физическое лицо обрело статус личности, затем гражданина, к ним

добавляется третий элемент административно-правового статуса — социальный.

Он необходим, чтобы гражданин мог заняться конкретной трудовой

профессиональной деятельностью, учиться, служить в Вооруженных Силах и т.д.

Личности и гражданину для этого необходимы новые, дополнительные права и

обязанности, т.е. сверх правового статуса личности и гражданина. В сфере

общественно-трудовой деятельности насчитываются тысячи профессий и

специальностей, и каждая из них имеет свой правовой статус, установленный в

основном нормами трудового и административного права.

И здесь в качестве социального элемента административно-правового статуса

гражданина можно выделить правовые статусы рабочего, служащего, учащегося,

военнослужащего, пенсионера и т.д.

Четвертый элемент административно-правового статуса гражданина можно

назвать статусом, включающим в себя права и обязанности, которые граждане

приобретают по своему желанию, личному интересу для удовлетворения своих

чисто индивидуальных потребностей. Это, например, любители-охотники,

любители-водители, в том числе судоводители, спортсмены-непрофессионалы,

туристы, коллекционеры и т.д. Все они получают официальный документ для

занятия избранным делом, причем для каждого особого статуса субъекта

установлен определенный круг прав и обязанностей.

Итак, общий административно-правовой статус гражданина можно образно

представить в виде «матрешки», когда в статус человека (личности) входит

статус гражданина, в него — социальный, а затем и самый маленький по объему

прав и обязанностей — особый статус. Тем не менее необходимо подчеркнуть,

что это единый статус, единый правовой комплекс прав, свобод и обязанностей

гражданина Российской Федерации.

Определенными особенностями характеризуется административно-правовой

статус иностранных граждан и лиц без гражданства.

С определенными изъятиями на территории Российской Федерации они

пользуются теми же правами и свободами и несут те же обязанности, что и

граждане России, если иное не оговорено законом.

Изъятия из этого общего положения: 1) они не могут избирать и быть

избранными в государственные органы власти и органы местного

самоуправления, 2) не несут обязанностей по военной службе, 3) не могут

занимать служебные должности, если это предусмотрено соответствующим

правовым актом, 4) им не могут быть проданы земельные участки, 5) они не

могут заниматься предпринимательской или любой Другой деятельностью,

связанной с обороной страны и государственной безопасностью, пользованием

информацией, составляющей государственную тайну, 6) исключительно к ним

может быть применена и

такая мера административной ответственности, как административное

выдворение за пределы Российской Федерации (ст. 32! КоАП).

Правовой статус органов исполнительной власти. Установление системы

федеральных органов государственной власти, в том числе органов

исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской

Федерации (п. «г» ст. 71), Исполнительную власть Российской Федерации

осуществляет Правительство РФ.

Статья 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской

Федерации» устанавливает, что Правительство РФ — это высший исполнительный

орган государственной власти Российской Федерации. Оно является

коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в

Российской Федерации.

В своей деятельности Правительство РФ руководствуется рядом основных

принципов: верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных законов

и федеральных законов, народовластия, федерализма, разделения властей,

ответственности, гласности и обеспечения прав и свобод человека и

гражданина. О полномочиях Правительства РФ имеются статьи в ряде

федеральных законов и указов Президента РФ. Правительству подчинено большое

число других федеральных органов исполнительной власти (министерств,

государственных комитетов и т.д.).

Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации

устанавливается ими самостоятельно, «в соответствии с основами

конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации

представительных и исполнительных органов государственной власти,

установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). Пока

такого закона нет (имеется лишь его проект, обсуждаемый в Федеральном

Собрании). Системы органов исполнительной власти субъектов Федерации

определяются сейчас главным образом их законодательством и отличаются

значительным разнообразием. Однако наличие некоторых органов предусмотрено

федеральными законами и указами Президента РФ (так, Законом РФ «О милиции»

в республиках установлено наличие министерств внутренних дел, а в остальных

субъектах Федерации — главных управлений или управлений внутренних дел;

указами Президента РФ предусмотрено наличие в областях и краях глав их

администраций, очерчены основы их компетенции и взаимоотношений с другими

органами государственной власти).

При рассмотрении компетенции федерального Правительства необходимо

учитывать, что, хотя Президент РФ по Конституции 1993 г. не является более

главой исполнительной власти (он теперь глава государства, призванный, в

частности, обеспечивать согласованное

функционирование и взаимодействие органов государственной власти — ч. 2 ст.

80 Конституции РФ), за ним сохранился ряд полномочий по осуществлению

исполнительной власти (право назначения высших должностных лиц, присвоения

высших чинов, рангов, воинских званий и т.д.). Решение таких вопросов,

естественно, не входит в компетенцию Правительства РФ и других федеральных

органов исполнительной власти, хотя Президент решает их, как правило, по

представлениям этих органов.

Следует также иметь в виду, что Президент РФ является по должности

Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ и Председателем Совета

Безопасности. Б связи с этим ряд федеральных министерств и ведомств

непосредственно подведомственны Президенту (см. гл. 13).

Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Президента. В то же

время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему:

Президент вправе отменять акты Правительства только в случае противоречия

их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115),

т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразности упомянутых

актов.

Председатель Правительства — это не спикер его заседаний. Он, как сказано

в Конституции РФ, «определяет основные направления деятельности

Правительства... и организует его работу» (ст. 113). Право

председательствовать на заседаниях Правительства имеет и Президент (п. «б»

ст. 83 Конституции РФ). В таком случае Председатель Правительства уступает

ему свое место председательствующего.

Подведомственные Правительству РФ федеральные органы исполнительной

власти весьма разнообразны. Это министерства, государственные комитеты,

федеральные комиссии России, службы, агентства, надзоры и т.д.

Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (например,

Министерство РФ по атомной энергии, Министерство обороны РФ, Министерство

путей сообщения РФ). Но есть и межотраслевые министерства (Министерство

экономики, Министерство труда и социального развития РФ и т.д.). Имеются и

министерства по крупным проблемам (Министерство по делам федерации и

национальностей РФ). Некоторые государственные комитеты являются

межотраслевыми органами (например, Государственный комитет РФ по

стандартизации и метрологии), другие — отраслевыми органами

(Государственный комитет РФ по кинематографии). Иные органы федеральной

исполнительной власти бывают и отраслевыми, и межотраслевыми, и проблемными

(например, Федеральная служба безопасности РФ, Федеральная архивная служба

России, Федеральная служба геодезии и

картографии России, Федеральная служба налоговой полиции РФ). Наименование

«надзор» имеют органы, возглавляющие системы контрольно-инспекционных

органов (Федеральный горный и промышленный надзор России, Федеральный

надзор по ядерной и радиационной безопасности).

Основы компетенции многих из этих органов (Министерства РФ по налогам и

сборам, Государственного таможенного комитета РФ и др.) очерчены

федеральными законами. О каждом министерстве, ином федеральном органе

исполнительной власти имеется Положение, утверждаемое или Президентом, или

Правительством.

Многие федеральные органы исполнительной власти имеют свои

территориальные органы (пример тому — территориальные управления

Государственного таможенного комитета, военкоматы — региональные органы

Министерства обороны). Территориальные органы федеральных министерств и

иных федеральных органов исполнительной власти, если границы их

деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так

оно и бывает), возглавляют должностные лица, назначаемые руководителями

этих министерств и иных федеральных органов по согласованию с субъектами

Федерации.

Министерства Российской Федерации и иные федеральные органы

исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия и

коллегиальности при верховенстве единоначалия. Федеральные министры и

другие руководители федеральных органов исполнительной власти Российской

Федерации назначаются Президентом РФ. Правительство РФ назначает на

должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров,

руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся

федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и

организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных

министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной

власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 Федерального

конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Руководители федеральных министерств и иных органов исполнительной власти

РФ издают свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов, на

основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов и

распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ.

Коллегии этих органов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседаниях

основные вопросы их компетенции, Председателями коллегий являются

руководители упомянутых органов. Решения коллегий приводятся в жизнь

приказами этих руководителей.

Страницы: 1, 2